La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas (Parte 6)

5. Debilidades

Son numerosos los críticos de las audiencias públicas, quienes hacen oír su voz cada vez que pueden en seminarios, congresos, talleres y jornadas. Las observaciones que realizan y que sirven para señalar defectos o debilidades del instituto tienen su razón de ser y por ello mismo no debemos dejarlos de lado, como suelen verse tentados de hacer aquellos que se han convertido en sus más fervientes defensores. Las Audiencias Públicas no constituyen la solución a todos los problemas del ciudadano, ni reflejan el modo de participación por excelencia ni aseguran resultados inigualables; como toda creación humana, tienen sus falencias y por la misma razón, son perfectibles. Es bueno recoger las críticas y tratar de fortalecer aquellos ítems que admiten tal solución.
Para comenzar, mencionaremos los aspectos que han recibido críticas más fuertes, provenientes de organizaciones de la sociedad civil, académicos y partidos políticos. En esta línea, se dice que las Audiencias Públicas: refuerzan las asimetrías en la representación; constituyen una parodia de participación ciudadana; están condicionadas por la posibilidad de tener libre acceso a la información por parte de los ciudadanos; son funcionales a los organismos que las convocan; los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en ellas. A continuación, analizaremos someramente cada una de las críticas enunciadas.
1. Refuerzan las asimetrías en la representación. La convocatoria para participar en Audiencias Públicas supone un escenario ideal en el que la autoridad administrativa o legislativa efectúa un llamado a la ciudadanía y ésta acude al espacio que se halla habilitado a tales efectos para hacer oír su voz, previo a la toma de decisión de algún asunto administrativo o legislativo. En este escenario ideal, todos los vecinos toman contacto con la convocatoria, todos están en igualdad de condiciones para asistir a las reuniones y hacerse oír y no existen dificultades de orden educativo y cultural que dificulten la comprensión de la documentación que se discute en la Audiencia. Pero como los escenarios ideales no se presentan en la vida diaria y las circunstancias no se adaptan a los deseos de gobernantes y gobernados, nos encontramos con que la realidad es muy diferente, no concordando el ser con el deber ser.
Cuando se convoca a audiencia pública, ¿toman conocimiento de la convocatoria todos los interesados? Desde una lógica jurídica, la respuesta es afirmativa, porque cumpliendo con las previsiones reglamentarias y respetando las pautas y plazos de publicidad, se supone que el decreto de convocatoria ha tomado estado público. Un principio general del derecho juega a este respecto: la ley se reputa conocida por todos. Y cuando hablamos de ley, lo hacemos en sentido amplio: puede ser ordenanza, decreto, ley propiamente dicha. Por otra parte, entra en escena la notificación ficta: una vez publicado el aviso de convocatoria en medios de circulación masiva nacional y/o en la prensa local, se consideran notificados todos los ciudadanos.
Pero en los hechos, las cosas son muy distintas. No todas las personas leen los periódicos, ya sea porque no les interesa hacerlo o porque su situación económica no les permite adquirirlos a diario. Muchas otras sí los compran, pero no acostumbran leer aquellos recuadros con tipografía pequeña y diseño poco atractivo que suelen contener a las convocatorias. Finalmente, encontramos un grupo que lee los diarios y todos los avisos oficiales que se publican; también hallamos personas que toman conocimiento de la Audiencia Pública por terceros. De este grupo de personas informadas van a surgir subgrupos: aquellos que militan en política, otros que participan en OSC y habrá quienes no hacen ni una cosa ni la otra. En cada subgrupo habrá personas con mayor o menor formación educativa, con mayor o menor poder económico, con mayor o menor gravitación social. A la hora de asistir a la Audiencia Pública, ¿podemos decir, entonces, que todos los ciudadanos están en igualdad de condiciones? ¿O tal vez aquellos más informados y con pertenencia a organizaciones fuertes tienen mayores posibilidades de tener una participación efectiva? Teniendo en cuenta las diferencias socioeconómicas y que la capacidad organizativa es un recurso de poder escaso, "resulta clave el asunto de cómo es posible construir una equipotencia de fuerzas o al menos determinar cuáles son sus condicionantes" (9).
Muchas veces, desde el mismo Estado se refuerzan estas asimetrías en la representación al favorecer a los grupos más organizados y a aquellos que revistan en un registro oficial de organizaciones con participación en la comunidad. Al respecto, dice Cunill: "La inserción legalizada de asociaciones en el sector público con el argumento de que de otra manera la influencia efectiva de grupos organizados en la política estatal no sería controlable, tiende en los hechos a reforzar su poder, al menos en términos relativos, en la medida en que la influencia de los grupos favorecidos crece en detrimento de los intereses no organizados" (10).
En la Constitución Nacional Argentina, dos artículos propician la constitución y registro de determinado tipo de OSC. Dice el artículo 42 en su parte pertinente: "... las autoridades proveerán a la protección de esos derechos (referidos a la relación de consumo)... y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios"; asimismo, el artículo 43 del mismo cuerpo legal menciona a "... las asociaciones que propenden a esos fines (referidos a los derechos de incidencia colectiva), registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización...". Esta representación de intereses sociales a través de su asociación con alguna organización existente que actúe en nombre de tales intereses muestra algunas debilidades cuando es el Estado el que toma injerencia en su selección; "formalizar dicha injerencia supone atribuirle poder al Estado para reconocer unas organizaciones sobre otras (...) Por este medio, se convierte una posibilidad cierta la selección de intereses sociales funcionales a sus propios intereses, que asiente expresamente la distribución desigual del poder social" (11).
2. Constituyen una parodia de participación ciudadana. Esta es una de las críticas más fuertes que se les formulan, sobre todo cuando se hace referencia a las Audiencias Públicas previstas en la ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Son mayoría los autores que hablan de Audiencias Públicas consultivas y no vinculantes, al referirse a la mencionada ley 6. Este carácter meramente consultivo, que no provoca ningún tipo de vínculo con la decisión que tome la autoridad, es el principal defecto que se señala; la participación en simple carácter consultivo no es considerada participación. Tal vez sea conveniente efectuar algunas acotaciones a este respecto; si pudiéramos hacer una geología en el campo de la participación, podríamos hablar de participación pasiva, participación activa y participación proactiva. En la participación pasiva, los ciudadanos solamente son tomados en cuenta a través de las opiniones que pueden vertir a través de encuestas. Con la participación activa el ciudadano opina vis a vis con las autoridades; opina, no propone. Una pregunta surge, inevitable, ¿es esperable, a futuro, alcanzar una participación proactiva, propositiva y vinculante?
3. Están condicionadas por el libre acceso a la información por parte de los ciudadanos. Si bien es cierto que es condictio sine qua non estar informado para poder participar, esta supuesta debilidad puede convertirse en una oportunidad de desarrollar mecanismos que pongan a disposición de la ciudadanía los materiales y documentos necesarios para estar informados. Y podemos ir más allá del libre acceso a la información: es necesario que los ciudadanos comprendan la información que se pone a su disposición, más allá de tecnicismos y especificaciones científicas.
4. Son funcionales a los organismos que las convocan. Esta crítica es factible en muchos casos, pero la observación parece cobrar mayor peso en las audiencias públicas convocadas por los entes reguladores de los servicios públicos privatizados.
5. Los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en ellas. Esta crítica está referida a una actividad ex post respecto de la Audiencia Pública. Y aún así puede responderse que existen nuevas figuras jurídicas que pueden ir arrojando luz sobre este punto, tal como lo es la firma de pactos de integridad.