La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas (Parte 11)

El monitoreo externo de las Audiencias Públicas

1. Monitoreo por organismos externos

A través de la convocatoria a participar en audiencias públicas, se invita a los ciudadanos y sociedad civil organizada(26) a emitir su opinión acerca de determinadas cuestiones administrativas o legislativas. Podríamos llamar a ésta una participación de segundo grado. Pero si además las autoridades invitan a una OSC a realizar el monitoreo del proceso de audiencias públicas para asegurar la transparencia del mismo, tenemos un tipo diferente de participación de la sociedad civil: no sólo participa en el proceso de toma de decisiones sino que también fiscaliza, a través de una de sus organizaciones, el procedimiento de manera institucionalizada pero sin formar parte de la estructura estatal. En este caso, estaríamos ante una participación de tercer grado(27).
El carácter en el que participarían las OSC que realizan el monitoreo sería como consultoras; esta alternativa tiene que ver con la capacidad de los asesores para proporcionar apoyos técnicos efectivos y está profundamente relacionado con la profesionalización de la organización(28) y el que predicamento de que gocen en la sociedad.

2. El monitoreo de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional

Poder Ciudadano es una fundación con sede en Buenos Aires, Argentina, dedicada a la promoción de la participación ciudadana conciente y responsable. A su vez, es sede de Transparencia Internacional (TI-LAC(29)), organización no gubernamental que actúa en más de sesenta países en los que se dedica a reducir la corrupción en los negocios internacionales. Transparencia Internacional fue fundada en el año 1993 en Alemania por Peter Eigen, director del Banco Mundial encargado del Area de Desarrollo de Proyectos en Africa, quien en el desarrollo de sus tareas comprobó que gran parte de los fondos de la entidad destinados a ayuda social terminaban enriqueciendo el patrimonio de muchos funcionarios de los gobiernos africanos. Partiendo de esa experiencia, decidió crear Transparencia Internacional para implementar herramientas de control de la corrupción y fomentar la transparencia en la administración de los recursos públicos.
El objetivo principal que desea alcanzar Transparencia Internacional a través de la ejecución del Programa Contrataciones Transparentes es implementar el sistema de monitoreo de audiencias públicas, "creando un espacio abierto, público y transparente, donde puedan participar todos los sectores de la sociedad civil que se interesen en los distintos aspectos de un proceso" (30) que interese a los ciudadanos, reemplazando los métodos tradicionalmente aplicados por los Estados, que en general, definen procesos en ámbitos ajenos a la participación y al consenso. A través de este tipo de monitoreo esta ONG evalúa el grado de cumplimiento de los diversos requisitos que deben respetarse a lo largo de las etapas de las audiencias, denunciando las anomalías que se detectaren.
Una vez generado un escenario que asegure la transparencia, Transparencia Internacional aporta un equipo de técnicos nacionales y extranjeros que brindan su opinión calificada e imparcial acerca de aspectos específicos de la convocatoria, con la intención de sumar aportes que optimicen la ejecución del emprendimiento.
El objetivo perseguido con la realización de estas audiencias es generar las condiciones de transparencia para llevar a cabo procesos que permitan: a) resultados que surjan del consenso público; b) perfeccionar la razonabilidad del proceso de toma de decisiones; c) armonizar los intereses económicos con los objetivos sociales de los emprendimientos; d) comprometer a los funcionarios a tomar en cuenta todo lo que se aporte en las reuniones; e) aceptar los puntos de vista que les parezcan importantes y modificar los pliegos; f) explicar las razones cuando no se compartan las objeciones planteadas; g) que los funcionarios asuman su responsabilidad en forma pública y antes de que ocurran los hechos; h) generar confianza y reglas de juego claras entre la sociedad, el gobierno y las empresas.
Las funciones que cumple la ONG en este escenario son las siguientes:
• Monitorear que la audiencia pública en sus tres etapas cumpla con las normas que la regulan y el organismo convocante respete los procedimientos establecidos por la ley y lo acordado en el convenio firmado por ambas partes.
• Aportar un equipo de observadores con la finalidad de garantizar un informe de campo sobre el desarrollo de la audiencia pública, que ordene y articule lo más significativo de cada una de las exposiciones.
a ONG no emite opinión institucional sobre el contenido de lo que cada orador manifieste en las audiencias públicas. Asimismo, los informes presentados por los observadores y los expertos convocados contienen las opiniones personales de quienes las suscriben, sin que las mismas impliquen una postura institucional.
El monitoreo de Transparencia Internacional consiste en una actividad multietápica, abarcando el período ex ante, durante y ex post de la audiencia pública.

Etapa previa a la audiencia pública
• Efectuar un seguimiento de las instancias que llevan a la participación de los interesados en la etapa previa de la audiencia;
• Registro de participantes con constancia de inscripción;
• Evaluación del cumplimiento de los plazos de publicidad de la convocatoria;
• Controlar el cumplimiento de las reglas generales de la audiencia pública;
• Controlar la publicidad del orden del día;
• Controlar las condiciones generales del lugar de celebración de la audiencia pública;
• Evaluar la factibilidad de tener libre acceso al expedienté durante todo el proceso hasta la finalización de las audiencias públicas.

Durante la audiencia pública
• Ejecución de un mecanismo de encuestas para evaluar la participación de los concurrentes.

Etapa posterior a la audiencia pública
• Evaluación final de la audiencia pública
• cantidad de inscriptos
• presencia de autoridades durante las audiencias
• actitud de los organizadores
• actitud de los participantes
• cumplimiento del orden del día
• transparencia del proceso

Concluido el proceso de audiencias públicas, la siguiente etapa a la que invita Transparencia Internacional es la firma de un Pacto de Integridad entre el Estado y las empresas, en caso de que se trate de un proceso que incluya al sector empresarial privado. Este Pacto apunta a generar un contexto de transparencia en la relación entre los proveedores y el Estado, para evitar el pago de sumas indebidas. Un Pacto de Integridad en el marco de las contrataciones del sector público es un acuerdo formal entre el sector público y las empresas que desean participar en una relación de proveedores o contratista con el Estado, donde todos los actores del proceso se comprometen a cumplir con la ley. El acuerdo consiste en implementar un mecanismo práctico de control mutuo y recíproco entre la administración y los oferentes en el proceso de contratación.


Punto 4. Los casos de estudio

1. Los casos de estudio

Los dos casos que serán presentados a continuación han sido desarrollados sin marco normativo expreso, dado que las audiencias públicas no se encuentran previstas en la Ley Orgánica de Municipalidades de la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, las mismas no se hallan prohibidas y el artículo 211 de la constitución provincial establece que "la ley de las municipalidades deberá contemplar la posibilidad de que los municipios accedan a los institutos de democracia semidirecta". Con este antecedente en cuenta, las audiencias públicas que se celebraron en el municipio de Avellaneda se realizaron tomando como marco legislativo de referencia la ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.


2. Caso De la Serna(31)

En el origen del proyecto Puente De la Serna, localizado en el municipio de Avellaneda(32) y financiado por el Banco Mundial, se encontraba un conflicto suscitado por la construcción de un puente entre dos vecindarios. De cara a este conflicto, el Banco Mundial propuso llevar adelante una audiencia pública referida al proyecto, para facilitar la participación ciudadana y crear un entorno más cooperativo en la resolución del conflicto. Al avanzar sobre el proceso que se desarrolló en esa ocasión, se revela cómo las audiencias públicas pueden contribuir para la resolución de conflictos sociales y la mejora en proyectos de desarrollo.


2.1. Escenario y actores

A comienzos del año mil novecientos noventa y nueve, el proyecto para construir el puente De la Serna generó un fuerte conflicto entre dos vecindarios del municipio. Por un lado, los habitantes de Villa Modelo, una barriada de bajos ingresos, reclamaba la construcción del puente, que había sido prometido por las autoridades municipales con o sin financiamiento del Banco Mundial. Para ellos, los beneficios de la construcción del puente eran considerables, en particular por la mayor accesibilidad que ganaría su vecindario hacia la ciudad de Buenos Aires. Por el otro lado, los residentes del barrio Parque De la Serna, pequeño, bien organizado, informado y con mejores ingresos, se oponían al proyecto. De acuerdo con ellos, el nuevo puente tendría impactos negativos sobre el vecindario, aumentando el tránsito y ruido, además de la destrucción de numerosos árboles.
De la descripción de los dos grupos en conflicto, surgen de inmediato una serie de asimetrías que podrían tomarse como desventajas respecto del acceso y manejo de recursos; la disponibilidad de información y la forma de relacionarse con otros actores (autoridades del municipio, Banco Mundial) pasan a convertirse en factores de poder sumamente importantes a la hora de la negociación.
A través de diversos medios, el grupo opositor a la construcción del puente realizó contactos con el Banco Mundial para hacer conocer su firme oposición al proyecto. Argumentaban que el mismo carecía de estudios de impacto ambiental y afirmaron que se presentarían ante el Panel de Inspección del Banco Mundial y los medios de prensa con la intención de detenerlo. Es oportuno comentar que el Panel de Inspección investiga las quejas contra proyectos de desarrollo financiados por el Banco. Una vez que se presenta una queja, la implementación del proyecto se suspende y el Panel inicia una investigación. Si concluye con que la queja es válida, una consecuencia posible es la pérdida de financiación del proyecto. Enfrentado con este escenario, el Banco Mundial debía tomar una decisión acerca del financiamiento e implementación del proyecto.
Para el organismo internacional y las autoridades del municipio de Avellaneda, esta decisión presentaba importantes riesgos. El Banco Mundial se enfrentaba con el peligro de situarse en medio de un conflicto local que podía afectar negativamente su imagen pública y credibilidad. Las autoridades municipales, por su lado, ya se habían comprometido públicamente a construir el puente, con o sin el financiamiento del Banco. Sin embargo, la municipalidad no deseaba arriesgarse a perder el financiamiento del Banco Mundial, dado que los beneficios eran muy importantes: primero, la municipalidad consideraba esencial el financiamiento para producir un mejor proyecto, debido a los standards requeridos por el Banco; segundo, el financiamiento permitiría a la municipalidad utilizar los fondos existentes en otras prioridades. Tercero, la pérdida del financiamiento de este proyecto también significaba la pérdida del financiamiento de otros subproyectos cubiertos por los mismos fondos. Así, puede verse que tanto el Banco Mundial como las autoridades municipales tenían un gran interés en resolver el conflicto entre los dos vecindarios.
Existieron dos intentos previos de tratar de acercar a las partes, realizados por el municipio, pero fallaron al tratar de reducir las tensiones entre los dos vecindarios. Frente a este conflicto, cada vez mayor, los oficiales del Banco Mundial decidieron que para cumplir con el mandato de la participación ciudadana en proyectos financiados por el Banco, necesitaban organizar una consulta con los vecinos de ambos grupos. La búsqueda de un mecanismo alternativo para la participación ciudadana hacía foco en alcanzar los siguientes objetivos:
• Hacer públicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la construcción del puente y asegurar, de manera simultánea, que esta información sería accesible de manera libre y gratuita para cualquier interesado;
• Crear las condiciones para asegurar que el mayor número de personas interesadas pudieran presentar sus opiniones, sugerencias y estudios alternativos, ya fueren a favor o en contra del proyecto, con la finalidad de utilizarlos en la evaluación del curso de acción que decidiera el Banco Mundial;
• Desarrollar un entorno caracterizado por la apertura y la participación ciudadana que incrementara la legitimidad de cualquier curso de acción que tomara el Banco Mundial.
Los objetivos antes descriptos presentan un cruce de dos tipos de racionalidades: claramente podemos distinguir entre la racionalidad burocrática, instrumental (hacer públicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la construcción del puente; utilizar las opiniones, sugerencias y estudios alternativos que se presentasen en la evaluación del curso de acción que decidiera el Banco Mundial; incrementar la legitimidad de cualquier curso de acción que tomara el Banco Mundial) y la racionalidad discursiva (asegurar que la información sea accesible de manera libre y gratuita para cualquier interesado; crear las condiciones para asegurar que el mayor número de personas interesadas pudieran presentar sus opiniones, sugerencias y estudios alternativos; desarrollar un entorno caracterizado por la apertura y la participación ciudadana.
Para alcanzar exitosamente los objetivos señalados ut supra, el Banco Mundial propuso que la municipalidad de Avellaneda convocara a una audiencia pública por la construcción del puente De la Serna. Encaminado a tal fin, el Banco contactó a la organización no gubernamental Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia Internacional, para ayudar a preparar y llevar adelante la audiencia pública.
Dos factores influyeron en la selección de Poder Ciudadano. Primero, esta ONG tenía experiencias concretas en audiencias públicas. Tales eran los casos de las realizadas en la provincia de Mendoza y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En la provincia de Mendoza, Poder Ciudadano llevó adelante una audiencia pública para garantizar la transparencia de la renovación de un contrato entre el gobierno de Mendoza y la empresa IBM por la provisión de servicios informáticos. En aquel caso, la audiencia pública aseguró la transparencia del proceso. La ONG también llevó adelante las audiencias públicas para monitorear el proceso licitatorio por la construcción del Subterráneo Línea H de la Ciudad de Buenos Aires. Estas audiencias públicas proveyeron un medio para monitorear la selección final del constructor, entre otras cosas. Todas estas experiencias demostraron el profesionalismo y capacidad técnica de la ONG. Además de la experiencia, sin embargo, era evidente que Poder Ciudadano poseía la necesaria credibilidad entre los vecinos para convocar a audiencia pública y asegurar la participación. Los dos factores combinados: experiencia profesional y credibilidad, hicieron que Poder Ciudadano fuera elegida para el desafío de entrenar a las autoridades y monitorear la organización y ejecución de la audiencia pública.


2.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para llevar adelante el cometido, Poder Ciudadano diseñó una estrategia en dos etapas. Analizaremos los pasos que fueron realizados en cada una de estas etapas, cuáles fueron los inputs, los outputs y las externalidades positivas y negativas que acompañaron al proceso de audiencia pública.


2.3. La primera etapa de la estrategia

Durante la primera etapa, se realizó un taller de capacitación el día 5 de febrero de 1999 para los funcionarios municipales que estarían a cargo del registro de participantes y llevarían adelante la audiencia, a efectos de transferirles la nueva metodología. Básicamente, se capacitó a las personas que se encargarían de atender a los vecinos interesados en participar, se les indicaron los posibles conflictos que podían suscitarse y cómo resolverlos y qué actitud tomar en caso de encontrarse ante una situación que no supieran manejar. Asimismo, se brindó capacitación acerca del procedimiento a la persona que estaría a cargo de la coordinación durante la audiencia pública. También participaron del taller otros empleados del municipio que tendrían algún tipo de vinculación con el proyecto.
Una vez realizado el taller, se procedió a la convocatoria para la audiencia pública. Reconociendo la importancia de este estadío, se convocó a través de los dos principales periódicos nacionales y prensa nacional(33) y local (radio(34), televisión y medios gráficos(35)). Además, la ONG cursó invitaciones de manera personal, por vía telefónica, a los representantes de los dos grupos barriales involucrados en el conflicto, para asegurar su participación. Aquí, nuevamente se presenta el cruce de dos racionalidades diferentes: una racionalidad jurídica, que cumplió con los requisitos de la convocatoria, aún cuando muchas veces puede caerse en una notificación ficta; y una racionalidad discursiva, propia de la sociedad civil, que fue más allá de las formalidades y actuó de manera más personalizada. Por lo tanto, el requisito de publicidad, a todas luces, se cumplió más allá de lo pautado.
Debemos tener en cuenta que el tema de la difusión, publicidad y circulación de la información es crítico en cuestiones en las que está involucrada la participación ciudadana. En la medida en que no se avance más allá de los requisitos meramente formales de publicidad, la participación puede convertirse en una simple expectativa de ambos lados: las autoridades creerán ver una ciudadanía apática, donde en realidad solo hay ciudadanos desinformados; y los ciudadanos creerán ver autoridades desentendidas de sus problemas, donde en verdad existe una falla en la comunicación. Podemos decir que existe un encadenamiento entre los conceptos de publicidad, difusión y comunicación. La publicidad publicita, hace público lo que estaba oculto o no se daba a conocer; en este caso, se pone en conocimiento de los vecinos la existencia de una convocatoria para participar en audiencias públicas. La difusión difunde, esparce información que antes de encontraba concentrada en un apersona u organismo. En el caso concreto, se difunde a través del expediente. Y la comunicación va más allá; es un proceso, donde hay un emisor y un receptor que intercambian roles alternadamente para que no se convierta en un monólogo. Hay comunicación cuando tenemos constancia de que el receptor recibió el mensaje y respondió de algún modo. Nuevamente, en el caso de esta audiencia pública, hubo comunicación: no solo se apeló a los medios tradicionales de publicidad y difusión, sino que hubo comunicación, mediante el envío de cartas documento y llamadas telefónicas a personas puntuales de OSC determinadas, que asistieron finalmente a la Audiencia. En resumen, se cumplió con el requisito de la publicidad y la difusión; y se avanzó con la meta de la comunicación.
Recurriendo a la información que arrojó la encuesta autoadministrada realizada por Poder Ciudadano, pudo tomarse conocimiento de cuál fue el medio más efectivo de publicidad de la convocatoria. A la pregunta "medio por el que conoció la convocatoria", el 65% de los encuestados respondieron señalando el ítem "otros", descartando "radio", "gráficos" y "televisivos", en algunos casos aclarando que se enteraron a través de comentarios de vecinos, en los comedores escolares o en sociedades de fomento y centros de jubilados.
Luego de publicar la convocatoria, las autoridades municipales habilitaron una oficina en el primer piso del edificio donde funciona la Municipalidad de Avellaneda, para responder las consultas de los vecinos y registrar a los participantes. La señalización en la planta baja del edificio fue clara y efectiva: mediante carteles y flechas indicativas, se señalaba el trayecto desde la entrada hasta la oficina en el piso superior. La apertura del expediente referido a la construcción del puente De la Serna tuvo lugar el día 10 de febrero de 1999 a las 8:00 horas. Este expediente, en doble ejemplar, fue expuesto en esta oficina para la consulta de los ciudadanos interesados. El recaudo del doble ejemplar tiene como finalidad posibilitar que, por ejemplo, sea retirado para tomar fotocopias mientras permanece en la oficina un segundo ejemplar. De este modo no se entorpece la consulta simultánea por más de una persona. El expediente fue completo en todos sus aspectos y accesible para la consulta. Incluyó mapas, planos e informes de impacto vial, ambiental, de seguridad y de transporte. Asimismo obraba en el expediente el reglamento de Audiencias Públicas de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional.
Durante los días que la oficina permaneció abierta a la consulta pública (desde el 10 de febrero hasta el 24 de febrero), dos personas designadas por el municipio se ocuparon de atender al público y evacuar sus dudas. Cabe acotar que la ONG formuló una observación que fue rápidamente resuelta desde el municipio: se advirtió que al llamar telefónicamente a Obras Públicas del municipio y pedir por los encargados de informar acerca de la audiencia pública referida al Puente De la Serna, el personal que atendía mostraba desconocimiento sobre el tema en cuestión, siendo el llamado derivado a diversas oficinas hasta dar con las personas correctas. Señalado el inconveniente, fue resuelto de manera satisfactoria.
Para facilitar el registro de aquellas personas que no podían concurrir a la oficina, se puso a disposición una línea de telefax para facilitar la inscripción. Esta cumplió con todas las reglas previstas para el caso, tomando los datos pertinentes de los futuros expositores: nombre, apellido, documento y acreditación de representación, como así también la recepción de la documentación ilustrativa, en los casos que se la acompañara.
Por otra parte, se colocó un afiche en la oficina con los teléfonos de Poder Ciudadano para que los vecinos se comunicaran en caso de dudas o quejas que formular. De este modo, pudo tenerse un control mediato, a través de los propios interesados en participar. Esta es una de las ventajas que ofrece el monitoreo externo del proceso: pueden advertirse errores o fallas a medida que van sucediendo con la posibilidad de subsanarlos de inmediato.
La ONG también organizó otros dos talleres que tuvieron como población objetivo cada uno de los grupos en conflicto, para explicar las reglas y procedimiento que gobernaría la audiencia pública. De este modo, no solamente se reforzaría la convocatoria(36); sino que facilitaría el orden del procedimiento(37). Si bien en ningún caso se tocaron cuestiones de fondo, consistiendo el taller en una exposición metodológica, en las preguntas y actitudes de los asistentes se evidenció un deseo muy fuerte de participar y exponer sus puntos de vista a las autoridades. Los talleres cumplieron con un doble objetivo: no solamente se explicó a los asistentes el desarrollo del proceso de una audiencia pública, sino que descubrieron un mecanismo novedoso a nivel local, que les permitía dirigirse en forma directa a las autoridades y otros vecinos, tomando conocimiento de las posturas y sin generar debate. Puede decirse que la implementación de talleres contribuyó a mitigar en parte algunas consecuencias derivadas en las asimetrías estructurales que presentaban los grupos.
Por último, se cumplió con la publicidad del orden del día, que fue efectuada en los términos pautados de 24 horas antes del día de la audiencia, mediante constancia en el expediente. Para su confección, se implementó el modelo ya utilizado en la Audiencia Pública convocada para la traza de la Línea H de Subterráneo de la Ciudad de Buenos Aires. El documento elaborado sobre el modelo sugerido fue enviado vía fax a Poder Ciudadano - Transparencia Internacional para ser aprobado o corregido.


2.4. La segunda etapa de la estrategia

La segunda etapa de la estrategia estaba referida a la audiencia pública en sí misma. El día 22 de febrero el staff de Poder Ciudadano encargado del trabajo de campo concurrió al Auditorio Fauré, donde se celebraría la audiencia, para constatar las condiciones ambientales y espaciales del lugar. En la ocasión, se levantó un plano esquemático del lugar para definir los lugares donde se instalarían las mesas de las autoridades, podios para los expositores, área para la coordinadora de la audiencia pública y demás facilidades para los organizadores del evento. En la visita se constató que el lugar era apto para la celebración de la reunión y que contaba con las condiciones indispensables para la audiencia: fácil acceso, dos pasillos externos de entrada al auditorio, asientos para 350 personas, hall amplio para la reunión de grupos, presencia de maqueta del municipio con el puente proyectado, buena acústica, elementos técnicos a disposición.
Como resultado de la eficiente organización y convocatoria de la primera etapa, el día 25 de febrero de 1999 más de cuatrocientos cincuenta residentes en el municipio concurrieron a la audiencia, que dio comienzo a las 18:50 y se extendió hasta las 23:15. Además, se hicieron presentes el Intendente Municipal, Baldomero Alvarez de Olivera y el ingeniero Calzoni, Subsecretario de Obras y Servicios Públicos del municipio; asimismo, concurrieron otros funcionarios de la Secretaría de Transporte de la Nación y del Banco Mundial. Para los participantes, la presencia del titular del poder ejecutivo municipal como presidente de la audiencia pública confirmó el compromiso de las autoridades locales en solucionar el conflicto. Cabe destacar la actitud proactiva del titular del ejecutivo municipal durante la audiencia, que tuvo un peso importante en la definición de determinados momentos críticos. Además, se contó con la presencia de expertos convocados por la ONG, con amplia experiencia en estudios de factibilidad, cambio de zonificación y planeamiento urbano.
Se inscribieron 81 personas, pero participaron poco más de sesenta oradores durante las cuatro horas que insumió la audiencia pública. Respecto de la actitud de los participantes pueden efectuarse diversas lecturas. Si bien en algunos momentos se advirtieron picos de tensión importantes, estos parecieron deberse al interés y preocupación de los vecinos por el tema en cuestión y no por deseos de interrumpir o hacer fracasar la audiencia. Prueba de ello fue que cada vez que el intendente municipal, la coordinadora o el Secretario de Obras y Servicios Públicos solicitaban orden, de inmediato la concurrencia guardaba silencio y se disponía a continuar escuchando las exposiciones. A medida que se concretaron las exposiciones, se constataron 33 expositores a favor de la construcción del puente, 14 contrarios a la construcción y el resto no evidenció una postura definida.
¿Cómo estaba conformado el grupo de ciudadanos que participó en la audiencia? Sobre la base de la información que arroja la encuesta realizada por la ONG durante el evento, pueden descubrirse los datos que comentaremos a continuación. El grupo etáreo con mayor cantidad de individuos representados en la audiencia pública es el que abarca el rango 40/49, con 26 individuos. Le siguió el grupo de 50/59, con 23 representantes y el de 70/79, con 18 participantes. Entre los encuestados, los extremos fueron 17 años / 84 años. Respecto de las profesiones y ocupaciones, los grupos más numerosos estuvieron conformados por jubilados y empleados, cada uno con 22 representantes; le siguieron amas de casa (9), locutores y periodistas (7), docentes (6), comerciantes (5), estudiantes (4), arquitectos (3); profesores, ingenieros industriales y empresarios con 2 representantes cada uno, y luego un grupo de 19 profesiones diferentes, con un representante cada una. Las carreras terciarias y universitarias representadas fueron arquitectura, ingeniería, química, odontología, maestro mayor de obra, biología, medio ambiente, análisis contable.
El grupo que se presentó en carácter de "ciudadano interesado" fue el sector mayoritario: 59 personas. Aún sumando a los representantes de OSC que se presentaron (57), el grupo de ciudadanos sigue siendo mayoritario. Entre las OSC, las que tuvieron mayor participación fueron las Sociedades de Fomento.
La audiencia pública también fue útil para que el equipo técnico de la Secretaría de Transporte pudiera explicar las mejoras que habían sido realizadas al proyecto original, incluyendo la instalación de paneles reductores de ruido, la incorporación de una senda para bicicletas, la restricción de tránsito pesado y la protección de áreas verdes. Además, el equipo compartió los resultados de diferentes estudios de impacto ambiental. También fue la ocasión para que los funcionarios del Banco Mundial tuvieran la oportunidad de hablar acerca de las normas medioambientales y el compromiso con la participación ciudadana por parte del Banco en este tipo de proyectos.
La celebración de la audiencia pública aportó dos productos significativos, que pueden ser considerados como externalidades positivas: el mejoramiento del proyecto original y la reducción de tensiones en la comunidad local. Pero hay más: más allá de estos dos productos, resulta importante la percepción que tuvieron los ciudadanos acerca del proceso de consulta: de la encuesta realizada por Poder Ciudadano durante la celebración de la audiencia, surgieron datos muy interesantes. La herramienta que se utilizó fue una encuesta autoadministrada u monoetápica, sobre una muestra al azar de 116 casos, comprendidos en el universo de asistentes a la audiencia pública. Teniendo en cuenta las evaluaciones por parte de los encuestados, el 77% respondió estar muy conforme con el proceso, el 19% dijo estar más o menos conforme y el 1% se dijo disconforme. Preguntados acerca de cómo evaluarían la organización de la audiencia pública, el 57% dijeron que fue "muy buena", el 28% indicó que era "buena" y el 5% respondió que era "mala". Ante la pregunta de si la audiencia les permitió reflexionar desde una nueva perspectiva, el 76% respondió afirmativamente. Teniendo en cuenta que la mayoría de los asistentes a la audiencia estaban a favor de la construcción del puente, los datos indican que solamente un porcentaje muy pequeño evaluaba negativamente la audiencia. Los resultados de la encuesta muestran que la organización y el proceso fueron vistos favorablemente por casi todos los participantes.
Por supuesto, hubo alguna que otra queja. El día de la audiencia, una ciudadana denunció que no se cumplía con la igualdad de condiciones en la inscripción para la Audiencia porque tenía conocimiento fehaciente de que se estaba realizando dicho trámite fuera de la oficina destinada a tal efecto. En vistas del hecho denunciado, el director de Transparencia Internacional, Christian Gruenberg, se comunicó con la denunciante y le solicitó que presentará mayor información para poder actuar al respecto. Esta se comprometió a enviar la documentación por fax a las oficinas de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional, pero nunca se hizo efectiva la comunicación solicitada.
El estudio del caso De la Serna arroja luz para comenzar a esbozar algunas respuestas, de ningún modo definitivas. Una de las preguntas con las que iniciamos este documento se refería a la caracterización de las audiencias públicas: ¿herramientas para ejercer la accountability societal o instituciones funcionales al sistema que las implementa? Me atrevería a decir que ni una ni otra: ambas. La intervención de los ciudadanos en el caso en cuestión podría describirse como una accountability societal prospectiva, referida a lo que las autoridades se comprometen a hacer. También es cierto que la celebración de la audiencia pública resultó funcional al sistema que implementa el Banco Mundial para cumplir con el mandato de la participación ciudadana en los proyectos que financia.
Por otra parte, la audiencia pública demostró servir para un propósito diferente al que suele tenerse en mente cuando se las estudia o menciona: en este caso, sirvió como instancia de mediación entre dos vecindarios en conflicto.
Otra de las preguntas estaba referida a la participación ciudadana e interrogaba acerca del reforzamiento de las asimetrías en la representación de los sectores con menos poder. En el caso De la Serna existían asimetrías concretas, que se trataron de mitigar con la implementación de talleres y refuerzo de la convocatoria. Obsérvese que decimos "mitigar" y no "eliminar"; la audiencia pública no es un instrumento para hacer desaparecer las iniquidades del sistema. Muy por el contrario, la audiencia pública es un elemento del sistema, autorreferente y autopoiético. Dentro de las limitaciones que el marco de referencia y cruce de racionalidades le impone, hubo un intento de mitigar las asimetrías.
Respecto de racionalidades y modelos, hemos señalado algunos de los cruces más notorios, y podemos decir que la participación ciudadana se dio en la medida que lo permitieron las interferencias en los cruces de las distintas racionalidades.


3. Plan Urbano Ambiental

3.1. Escenario y actores
El Plan Urbano Ambiental del municipio de Avellaneda surgió, desde el gobierno municipal, con referencia a los problemas de las personas que ven afectada su vida diaria por el funcionamiento de las industrias junto a sus viviendas. La solución a estos problemas fue encontrar un nuevo espacio para el desarrollo de las industrias, dando así origen al Plan Urbano Ambiental, proyecto que consiste en: a) la creación de un Parque Industrial Ecológico; b) la reurbanización de la ciudad; c) la creación de la Reserva Ecológica de la Costa Rioplatense, en la selva marginal que rodea al predio del Parque Industrial Ecológico; d) la creación del Centro de Formación e Innovación Tecnológica dentro del Parque.
Al trasladarse todas las industrias al Parque Industrial Ecológico quedarán 20 hectáreas libres en la ciudad. Esos espacios se ha previsto transformarlos en espacios verdes, lugares de recreación y esparcimiento y equipamientos socio-comunitarios.
Este Plan Urbano Ambiental fue anunciado el 1° de abril de 1998 por el intendente de Avellaneda, Baldomero Alvarez de Olivera, en su discurso de apertura del nuevo período de sesiones del Honorable Concejo Deliberante. Dada la magnitud del proyecto y existiendo actores e intereses tan diversos y además, teniendo como antecedente la exitosa audiencia pública convocada por la construcción del puente De la Serna, las autoridades municipales decidieron convocar nuevamente a los vecinos para que opinaran, esta vez, respecto del Plan Urbano Ambiental.
Poder Ciudadano - Transparencia Internacional resultó una vez más elegida para realizar el monitoreo del proceso, que en este caso presentó características novedosas e interesantes: en lugar de realizar una sola audiencia pública multitudinaria, se llevaron a cabo seis audiencias temáticas y con un solo objeto, que fue conocer la opinión de la ciudadanía acerca de cuál sería el mejor destino para los espacios que dejarían libres en la ciudad las industrias cuando se trasladasen al Parque Industrial Ecológico. El Departamento Ejecutivo Municipal estableció como única unidad administrativa para actuar como organismo de implementación, encargado de organizar todas las audiencias públicas, a la Dirección de Planeamiento Estratégico. Esta descentralización administrativa y operativa de las audiencias públicas en distintas localidades que integran el municipio fue positiva por diversas razones: permitió contemplar la opinión de vecinos residentes en zonas con recursos y problemas desiguales; facilitó el acceso al expediente, la inscripción y consultas, al ubicarse la oficina correspondiente en la zona donde se desarrolla la vida comunitaria; permitió personalizar, o al menos focalizar, pedidos y reclamos atinentes a las necesidades de la zona. La descentralización permitió una representación territorial además de la representación funcional; sirvió a la racionalidad burocrática, pero también a la racionalidad discursiva de la sociedad civil.
Las seis audiencias públicas convocadas fueron: Wilde, el 22 de julio de 1999, en la Sociedad de Fomento Bartolomé Mitre; Sarandí, el 5 de agosto de 1999, en el Centro de Jubilados; Piñeyro, el 12 de agosto de 1999, en el Club Peñarol de la Mosca; Villa Domínico, el 26 de agosto de 1999, en el Club Defensores de Belgrano; Avellaneda Centro, el 9 de septiembre de 1999, en el Centro Gallego de Avellaneda; Gerli, el 23 de septiembre de 1999, en la Sociedad de Fomento Villa Mercado. Todas las reuniones comenzaron pasadas las 19:00 horas, lo cual facilitó la concurrencia de los vecinos, una vez que hubieran finalizado con sus compromisos laborales.


3.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para monitorear las seis audiencias públicas, Poder Ciudadano adaptó su estrategia de dos etapas a cada una de las audiencias que se realizara, redactando un informe particular para cada una de ellas, a efectos de conocer en que punto del proceso pudieron ocurrir errores o aciertos remarcables, para corregir los primeros y potenciar los últimos.


3.3. La primera etapa de la estrategia

El día 5 de julio se realizó un taller de capacitación para aquellos funcionarios y empleados municipales que estarían a cargo de la organización de la audiencia y de las oficinas de inscripción e información. Algunos de ellos ya conocían la metodología por haber participado en la audiencia del caso De la Serna, por lo que la capacitación resultó enriquecida con los comentarios y sugerencias que formularon.
No hubo talleres para los ciudadanos y esto aconteció por razones prácticas: no existían grupos concretos que prima facie los necesitaran, sino que los destinatarios de la información sería el conjunto de vecinos de Avellaneda. En lugar de celebrarse talleres, se brindó información con locutores y acetatos al inicio de cada audiencia.
La comunicación de las audiencias públicas se realizó a través de los medios masivos de difusión (diarios, revistas, radio, TV), con la anticipación correspondiente. En estas comunicaciones se informó acerca del objetivo general de las reuniones, lugar y fecha de realización, plazos para las inscripciones y presentaciones previas, y el carácter abierto de la invitación. También se cursaron invitaciones personales por parte del municipio. Resultó muy importante el apoyo de la difusión a través de afiches en la vía pública, la notificación municipal, avisos en escuelas, centros de jubilados y comedores municipales. De acuerdo con la información relevada por medio de la encuesta autoadministrada, el medio más efectivo para convocar a los vecinos a participar de las audiencias públicas fue la notificación municipal, seguida de los afiches en la vía pública y los comedores y centros de jubilados. La difusión a través de radio (en sus versiones AM y FM) no tuvo mayor significación, como así tampoco los avisos por TV (de aire y de cable) y revistas.
Las oficinas que se destinaron para que oficiaran como centros de información e inscripción se encontraban situadas en las Delegaciones Municipales y respecto de las mismas se formularon algunas observaciones: para la quinta audiencia se habilitó como centro de consulta una oficina cuya ubicación espacial dificultaba el acceso, dado que no se encontraron carteles indicadores que señalaran el camino hasta ella; para llegar, el equipo que se presentó a monitorear debió preguntar a distintas personas dónde se encontraba dicha oficina, respuesta que no todos supieron dar. Tampoco se observaron, en ninguno de los casos, los carteles que debían indicar que Poder Ciudadano - Transparencia Internacional estaba monitoreando las audiencias, con el número de teléfono para eventuales consultas. Fuera de estos puntos, se cumplió con las estipulaciones, con un plus: el horario de atención era de 8:00 a 20:00, posibilitando a los vecinos una mayor facilidad para acercarse e informarse.
Al encontrarse situadas las oficinas de inscripción en las Delegaciones Municipales y tener un amplio horario de atención, se facilitó a los vecinos la posibilidad de concurrir a consultar e inscribirse. De hecho, las personas que se encontraban al frente de las oficinas informaron que en numerosos casos, las amas de casa concurrían a solicitar información cuando llevaban sus niños al colegio o cuando regresaban de realizar las compras diarias.
Se comprobó en todos los casos la existencia del expediente en doble ejemplar, material informativo de las audiencias públicas y folletos explicativos del Plan Urbano Ambiental. Respecto de la publicidad del orden del día, se respetó en cada una de las convocatorias.


3.4. La segunda etapa de la estrategia
Esta se refiere a la implementación de las audiencias públicas en sí mismas. Uno de los temas fundamentales a este respecto es el control de las condiciones generales del lugar de celebración de la reunión. Salvo en dos casos, las condiciones generales fueron las correctas para este tipo de encuentro. Los dos casos que no cumplieron fueron Villa Domínico y Avellaneda Centro, dado que en ambos, el salón destinado a la audiencia se encontraba situado en un primer piso, sin ascensor, circunstancia que dificultó el acceso a las personas de la tercera edad y discapacitados. De acuerdo a consultas efectuadas a los responsables de la organización, la elección de tales lugares obedeció a la inexistencia en la zona de otros locales más aptos.
Todas las reuniones contaron con un alto número de oradores y público; los dos extremos en cuanto a número de inscriptos lo constituyeron Avellaneda Centro, con el mayor número; y Villa Domínico, con el más bajo registro de inscriptos.
Con referencia a la presencia de autoridades durante las audiencias, todas ellas fueron presididas por el titular de Departamento Ejecutivo Municipal y contaron con la presencia de funcionarios municipales, el presidente del consorcio para la Gestión Ambiental y el Presidente de Eco Costa. En caso de ausencia o necesidad de retirarse antes de finalizada la audiencia, la función de presidir podía ser delegada por el Intendente en el señor presidente del Consorcio para la Gestión Ambiental, situación que se produjo en la audiencia pública de Piñeyro. A pesar de estar prevista esta circunstancia, se generaron algunos comentarios entre el público, porque no comprendían si se daba por finalizada la audiencia o si continuaba normalmente.
Las presentaciones de los inscriptos se rigieron por el principio de la oralidad y los participantes expusieron sus posiciones frente a la cuestión planteada, siendo todas las presentaciones pertinentes con el objetivo de la convocatoria. El único incidente digno de ser señalado se suscitó en la audiencia pública de Piñeyro, cuando un vecino irrumpió sobre el final de la reunión y solicitó a viva voz que se le permitiera participar, aunque no se había inscripto en tiempo y forma por desconocimiento de la convocatoria. Cuando se estaba decidiendo si iba a autorizarse o no dicha intervención, dos participantes iniciaron una discusión con las autoridades, los representantes de Transparencia Internacional y el vecino que interrumpió. Finalmente, éste último desistió de su pedido. En la audiencia pública de Sarandí hubo una participación fuera del orden del día, solicitada por un diputado provincial, a quien se le concedió la palabra aplicando analógicamente el artículo 55 inciso c) de la Ley de Audiencias Públicas N° 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Señalaremos ahora algunas características de los participantes en las audiencias: la convocatoria que contó con mayor participación femenina fue la de Villa Domínico, con un 70% de representantes del género. Por su parte, la convocatoria con mayor presencia masculina fue la de Avellaneda Centro, con un 57% de varones. Respecto de las edades, el grupo etáreo con mayor participación en las seis audiencias públicas fue el constituido por representantes de ambos géneros cuyas edades oscilan entre los 51 y los 60 años, seguido por el grupo de quienes tienen entre 41 y 50 años. La reunión que contó con mayor porcentaje de población menor de 40 años fue la de Villa Domínico, con un 50% comprendido en la franja que va de menores de 20 años hasta 40 años. La audiencia que tuvo la población de mayores de 61 años más numerosa fue la de Piñeyro, con un 32% de participantes comprendidos en la franja etárea mencionada.
Respecto del objeto de la convocatoria, las opiniones vertidas fueron las siguientes: preguntados acerca de su opinión acerca de la conveniencia de la Reserva Ecológica y el Parque Industrial, los vecinos se pronunciaron mayoritariamente por la opción "Muy buena", siendo los asistentes a la audiencia pública de Piñeyro quienes mostraron la mayor inclinación a esta respuesta.
Las propuestas para los terrenos vacantes fueron diversas; las que recibieron mayores adhesiones fueron: plazas, espacios verdes (14%); centros deportivos (14%); centros de desarrollo humano (13%); centros culturales (13%); escuelas, guarderías (13%); salas de salud (11%); viviendas (9%); hogares para tercera edad (9%); hospital veterinario municipal (4%).
El balance final de las seis audiencias públicas por el Plan Urbano Ambiental fue satisfactorio por diversas razones: permitió innovar respecto de la descentralización operativa y administrativa; se posibilitó la representación territorial de los vecinos y cada localidad pudo presentar sus particularidades a la hora de formular las peticiones y demandas. Hubo productos más allá de los esperados, cuyo detalle excede las pretensiones del presente documento: pudo descubrirse una riqueza casi desconocida en cuanto a la organización no formal de la sociedad civil y respecto del posible aprovechamiento del espacio público.

Conclusiones


Comenzamos este trabajo formulándonos una serie de interrogantes y concluimos el mismo fatigando otros. La búsqueda de respuestas nos encontró sembrando otras preguntas, preparando el campo para investigaciones que vendrán a satisfacer estas dudas. La existencia de distintas racionalidades, ¿entorpece la participación ciudadana o puede dar surgimiento a una nueva racionalidad, superadora y abarcativa de las otras? ¿A qué racionalidad es funcional el monitoreo externo de las audiencias públicas? ¿El monitoreo es una necesidad que surge desde la sociedad civil o está generada por el mismo sistema a controlar, con el objeto de autodepurarse y perpetuarse?
Las dudas están planteadas. En lo que hace a la propuesta del presente documento, solamente podemos intentar respuestas tentativas.
Definir las audiencias públicas se presenta como una tarea fatigosa e improbable; puesto que según quien sea que las institucionalice optará por una u otra racionalidad, toda definición puede tornarse en un complejo envoltorio de palabras. De todos modos y ante la necesidad de intentar apresarlas conceptualmente, podría decirse que la audiencia pública es una herramienta que habilita un espacio para el intercambio de opiniones. No creemos que el resultado de la audiencia pública sea no vinculante; creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su producto final, es decir, al acto administrativo o disposición normativa que originen. No lo son, en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas. Esto habilita todos los controles previstos constitucionalmente y el ejercicio de la accountability societal retrospectiva además de la prospectiva que implica la celebración de la audiencia.
Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias públicas lo constituyen las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas racionalidades responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un horizonte distinto, provocan tensión en la implementación de las audiencias públicas. Las racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad política, la racionalidad jurídica, la racionalidad burocrática y la racionalidad deliberativa. El cruce de los ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas de conflicto, que bien podrían explicar las debilidades en la implementación del instituto.
Las diversas racionalidades responden a diferentes modelos y éstos proponen distintas formas de participación. Estas últimas están basadas en un modelo cívico fruto de tres tradiciones diferentes: la tradición republicana, la tradición democrática y la tradición liberal. La moral de este modelo cívico presenta diversas orientaciones según los países en los que se desarrolla; en el caso de los países de Latinoamérica y el Caribe, se sigue una tradición católica ibérica, que, con una orientación aristótelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y caracteriza al Estado como promotor del bien común. Esta tradición privilegia al Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este último al papel de obediente colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros países y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.
Así, con esta mezcla de tradiciones, con influencias neoliberales de una economía globalizada, con legislaciones surgidas en el escenario de un estado post-privatizaciones, nos encontramos con institutos de participación ciudadana originados en diversas corrientes legislativas y teóricas, que encuentran no pocas dificultades en su implementación. Comprender este trasfondo permite entender mejor la verdadera dimensión del instituto y reconocer qué resultados pueden ser esperados en los supuestos en que se ponga en práctica.
Un valor agregado importante en la celebración de audiencias públicas es la intervención de OSC como consultoras a cargo del monitoreo del proceso, con la finalidad de garantizar las condiciones de transparencia y libre acceso a la información. Esta participación en el monitoreo y brindando asesoramiento acerca de la mejor manera de llevar a cabo el proceso puede contribuir a mitigar una serie de flaquezas que suelen presentarse al momento de la implementación.
Como mencioné más arriba, sobran preguntas y faltan respuestas. Por lo pronto, arriesgo decir que, al encontrarse los institutos de participación como las audiencias públicas en un estadío de desarrollo, nos hallamos ante un portal que puede conducirnos al perfeccionamiento de estas herramientas y espacios. La toma de conciencia de que se trata de un mix de racionalidades, modelos, teorías y prácticas evitará las posturas extremistas a la hora de la crítica y ayudará al estudio desagregado de sus diversos aspectos.
Y nuevamente como Pierre Menard, aquel personaje de Borges que citaba al principio, propongo, recomiendo e invito a la discusión sobre estos temas... pero esta vez sin rechazar la innovación.-