La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas (Parte 10)

5. Modelos

¿Qué modelos se encuentran explícitos o implícitos en cada una de las racionalidades que mencionamos ut supra? ¿Cuáles son las líneas maestras que guían su accionar? En el caso de Argentina, detrás de la racionalidad política que produjo la reforma del Estado y dio origen a los distintos cuerpos normativos que nos interesan a los efectos del estudio, encontramos claramente perfiladas las directrices del neoliberalismo, modelo de economía abierta donde el Estado tiene un papel mínimo. En él, los actores sociales interactúan según una lógica competitiva individual.
Como base y fundamento de la racionalidad burocrática, encontramos al modelo del Estado burocrático, que se mantiene sobre dos pilares: la jerarquía y la no discrecionalidad. "La jerarquía es cónsona con la fragmentación que exige el despliegue de la racionalidad instrumental. La no discrecionalidad aparece como la respuesta a una administración patrimonialista que se funda en la arbitrariedad; es pues el contrapunto al personalismo, al que se le enfrenta la impersonalidad de la norma y de la exclusión del trato de excepción " (19).
El debido proceso es el modelo que sigue la racionalidad jurídica, y es el que se ha adoptado expresamente en las primeras leyes referidas al control de los servicios privatizados. Así, el reglamento de audiencias públicas del ENRE (Ente Nacional Regulador de la Electricidad) dice en su artículo 1: "El procedimiento administrativo de las audiencias públicas del Ente Nacional Regulador de la Electricidad se regirá fundamentalmente por los principios del debido proceso: publicidad, oralidad, informalismo, contradicción, participación, instrucción e impulsión de oficio y economía procesal".
Por su parte, la racionalidad deliberativa se basa, fundamentalmente, en un modelo de concertación social, donde a través de la deliberación pública se busca intercambiar y debatir diferentes posturas para llegar a soluciones consensuadas.
Ahora bien, habiendo comentado las distintas racionalidades, objetivos y modelos que se entretejen en las audiencias públicas, cabe que nos preguntemos cuál es el tipo de participación que se espera tengan los individuos que intervienen en ellas. O dicho de otra manera, ¿en qué carácter son convocados los actores sociales a participar en las audiencias públicas? Nuevamente formaremos grupos: a) racionalidad política / paradigma del ciudadano consumidor / modelo neoliberal / participación consultiva; b) racionalidad burocrática / paradigma instrumental / modelo del Estado Burocrático /participación administrativa; c) racionalidad jurídica / paradigma del audi alteram pars / modelo del debido proceso /participación procesal; d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo /modelo de concertación social / participación ciudadana.
La participación consultiva (del grupo racionalidad política/paradigma del ciudadano consumidor/modelo neoliberal) tiene su foco puesto en lograr la colaboración funcional de los ciudadanos a través de un adecuado flujo de información entre sociedad y gobierno. El actor esperado es el usuario-consumidor, que se encuentra plasmado en el artículo 42 de la constitución argentina: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios. La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control."
El grupo racionalidad burocrática / paradigma instrumental / modelo del Estado Burocrático tiene una participación de tipo administrativa, instrumental, basada en el tipo de conocimiento que soporta. "Es una consulta con fines funcionales, apelando al aporte de experiencias de actores sociales, ha sido siempre un mecanismo adoptado por el aparato del Estado para satisfacer necesidades de retroalimentación, entre otras" (20). Tal como dice la ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, "el objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados". Lo que interesa es la información que pueden aportar los ciudadanos.
En el supuesto de la participación procesal, la intervención en la audiencia pública se da en carácter de parte en sentido procedimental, o de público asistente. En el Reglamento de Audiencias Públicas del ENRE, el artículo cuatro hace referencia las partes: "Será parte todo aquel que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo o difuso..." y el artículo diez menciona la participación del público: "El público podrá participar oralmente en la audiencia, aún sin calidad de parte, con autorización de la Autoridad que esté a cargo de la misma..."
Por último, la participación ciudadana está asociada a la intervención de actores ciudadanos en actividades públicas en tanto portadores de intereses.
Habiendo llegado a este estadío del trabajo de investigación, nos preguntaremos ahora cuál es la base en la que se sustentan estos constructos teóricos referidos a la participación en audiencias públicas.


6. El modelo cívico. La hipótesis de la ciudadanía permanente

Cuando analizamos el modelo cívico, base de todas las construcciones acerca de la participación ciudadana, encontramos que éste se encuentra sostenido por dos pilares fundamentales para su sustento: una definición muy característica de lo público; y un actor exclusivo en su trama: el ciudadano.
Pero, ¿qué entendemos por lo público? "La idea del espacio público es la de un conjunto de mecanismos para tratar con los problemas colectivos: lo público es, por así decirlo, una solución inevitable, casi espontánea, de los problemas que supone la coexistencia pacífica"(21). Dicho así, todavía no tenemos muchas certezas acerca de lo que queremos decir cuando mencionamos lo público. Tal vez buscando en los orígenes de este concepto podremos arrojar luz sobre la cuestión.
Buceando en el Ancien Regime europeo, vemos que no existía un espacio claro, distinto, específico, que se caracterizara como lo público. No había una separación tajante entre la vida privada de las personas y lo que se conoce como actuación pública. Haciendo semiología de la imagen y de lo actitudinal, todo lo relacionado con los individuos eran signos de un orden social claramente establecido: las vestimentas, las residencias, la forma de comportarse, acciones típicamente privadas para nosotros, significaban entonces notas de una escala jerárquica reconocida públicamente. Con el paso de los siglos se produce una especie de decantación histórica y comienza a reconocerse el espacio privado como algo separado y distinto al poder del Estado, con un ámbito moral diferente. Durante la Edad Media, los complejos vínculos de linaje y vasallaje servían para dar contención a las personas en aquellos puntos que excedían a la tarea del Estado. Allí surgía un mundo no catalogable con los conceptos modernos de público y privado. Pero con el crecimiento del Estado, estas formas hijas de la tradición fueron perdiendo utilidad y los individuos comenzaron a nuclearse en torno a grupos más pequeños. Aparece aquí un nuevo elemento que dio apoyo a esta nueva forma de socialidad, que enseñó a las personas a hacer su fortuna fuera de la tutela de la comunidad y de los señores: el mercado.
¿Qué intentamos señalar con este viaje histórico? Simplemente, que lo público del modelo cívico conlleva una estructura individualista, hija del mercado. Este espacio público, de raíz liberal, ha sido modelado por los individuos que han creado el mercado. ¿Y quien habita este nuevo espacio público? La respuesta sonará conocida: el ciudadano, que antes de cualquier otra cosa, es una persona: hombre o mujer, y como tal, está antes de cualquier creación corporativa o jerárquica. Este último señalamiento viene a transformar toda la trama de las relaciones políticas: surge el contractualismo, porque al encontrarnos con un conjunto de individuos sin relación jerárquica, "la construcción de un poder por encima de ellos no puede justificarse más que suponiendo el consentimiento común de los miembros de la asociación"(22). En consecuencia, ahora al gobierno le toca la tarea de proteger los derechos de individuos.
Este actor individual, por cuyos derechos debe velar el gobierno, es como una figura de dos caras: por un lado es individuo, que en lo privado vela por su interés particular, y por el otro, ciudadano, responsable y solidario en lo público. "Sin embargo, las instituciones políticas están construidas sobre la hipótesis de la ciudadanía como condición permanente, como disposición moral genérica. Esto trae, inevitablemente, problemas, porque hay un conflicto ineludible entre los intereses individuales - egoístas, urgentes, limitados- y los intereses comunes" (23). Esta tensión es vivida a diario por individuos-ciudadanos anónimos, representantes electos, funcionarios públicos: están obligados a atender sus propias necesidades y a vigilar, el mismo tiempo, el bien común: esta construcción supone un ser responsable y moderado en lo público y austero en lo privado. Y como seres humanos que son, falibles y tentables, con un pie en el Cielo y otro en el Infierno, no siempre mantienen la balanza equilibrada.
Ahora bien: somos ciudadanos de Latinoamérica y el Caribe. No estamos influidos por la visión calvinista, que reforzó el individualismo y favoreció la ciudadanía desde la sociedad; tampoco tenemos resabios del protestantismo luterano, que en la línea de San Agustín y Platón, aceptan la autoridad y el fuerte nacionalismo. Seguimos, más bien, una tradición católica ibérica, que, con una orientación aristótelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y caracteriza al Estado como promotor del bien común. Esta tradición privilegia al Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este último al papel de obediente colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros países y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.


7. La moral pública del modelo cívico

Después de haber presentado al ciudadano de nuestra región, cabe que nos preguntemos: ¿de dónde surge nuestro modelo cívico? Básicamente, es una combinación de tres tradiciones bien diferentes: la tradición republicana, la tradición liberal y la tradición democrática, cuya interacción provoca no pocos conflictos y dilemas(24).
El modelo que sigue la tradición republicana tiene su origen en la Roma clásica y en ella, la vida pública tiene un valor y una moralidad propios. El énfasis es puesto en la virtud de los ciudadanos y en la firme convicción de que existe un bien común público que está por encima de los intereses que persiguen los particulares; dice Escalante Gonzalbo que "supone una inequívoca superioridad moral del interés público sobre los privados"(25). Así lo dice claramente la constitución argentina dice en su artículo diecinueve: "Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados".
En el caso de la tradición liberal, el acento es puesto en las garantías individuales, en la tolerancia y en el orden jurídico. Es la inversa de los valores sustentados por la tradición republicana: el fundamento de la moral pública es el respeto al individuo. También este principio es recogido en la constitución argentina, como puede verse en los garantistas artículos dieciocho y diecinueve: "Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita emanada de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquella exija, hará responsable al juez que la autorice"; "Ningún habitante de la Nación será obligado a h hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe". La tolerancia podemos hallarla reflejada en el artículo dieciséis: "La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento; no hay en ella fueron personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley..."
Finalmente, la tradición democrática hace de la participación, la justicia y el autogobierno su señal distintiva. También encontramos estos tres principios reflejados en la constitución argentina: la justicia se encuentra resguardada en varios artículos, como el ciento nueve, que dice que "en ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Por su parte, los artículos ciento veintiuno al ciento veintinueve se refieren en cierto modo al autogobierno, asegurando el poder constituyente de segundo grado de las provincias y las autonomías municipales, entre otros derechos. Finalmente, en el artículo 42, la participación comienza a ser esbozada, pero referida a usuarios y consumidores; en ninguna parte del artículo se menciona la palabra ciudadano y sí se repite tres veces consumidores y usuarios.
El modelo cívico, que es la base de las construcciones acerca de la participación ciudadana, reúne, como creación histórica, en un solo ente, las tres tradiciones.