La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas (Parte 9)

Punto 2. Orientaciones axiológicas del instituto de Audiencias Públicas

1. Las orientaciones axiológicas

Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias públicas está constituido por las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas racionalidades responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un horizonte distinto, provocan tensión en la implementación de las audiencias públicas. Las racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad política, que es la que está relacionada con la ideología que nutre la acción de gobierno; la racionalidad jurídica, que tiene que ver con la implementación normativa de la voluntad estatal; la racionalidad burocrática, que es aquella relacionada con el racionalismo crítico de los técnicos; y la racionalidad deliberativa, que hace referencia al modo de formación de la voluntad de la sociedad civil. El cruce de los ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas de conflicto, que bien podrían explicar las debilidades en la implementación del instituto.


2. Los diferentes tipos de racionalidades

El análisis de la legislación existente en Argentina referida al tema de audiencias públicas y la realización de distintos trabajos de campo durante el proceso de implementación, nos lleva a advertir la existencia de distintas orientaciones en la génesis misma de creación del instituto. Esto conduce a que intente darse forma jurídica a postulados surgidos desde la sociedad civil, pero que deben adaptarse la concepción ideológica impuesta desde la conducción política y que está sesgada por los modelos económicos en boga. Cabe aclarar que tampoco podemos hablar de audiencias públicas de modo genérico, aún dentro de un mismo país: las diferencias entre audiencias públicas realizadas por el gobierno nacional, o por un ente regulador de servicios públicos privatizados, o por la Jefatura de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o por un municipio de la zona metropolitana, son abismales. Y es aquí, precisamente, donde entra a jugar el tema de las racionalidades.
2.1. Racionalidad política. Este tipo de racionalidad tiene relación directa con la orientación ideológica que los gobiernos imprimen a sus gestiones y marcan sensiblemente las instituciones jurídicas que se proyectan durante sus mandatos. En el caso de Argentina, el proceso de privatizaciones de los servicios públicos se llevó a cabo bajo el signo de una política económica netamente neoliberal, en la que primó un criterio fiscalista y de caja y que marcó a fuego la eventual participación ciudadana. Los entes reguladores que surgen en consecuencia prevén la realización de audiencias públicas en una serie de supuestos, que resultan totalmente funcionales al proceso privatizador y que las inserta en un proceso de reforma económica que busca redefinir el rol y las funciones del Estado a favor de una supuesta revalorización de la sociedad civil.
2.2. Racionalidad jurídica. La racionalidad jurídica está directamente relacionada con el derecho constitucional y administrativo y como tal, se encuentra profundamente influenciada por los principios audi alteram pars y fair procedure. No se trata de otra cosa que de la garantía de oír al interesado antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos e intereses. Esta garantía individual de defensa en juicio, trasladada al campo de la administración pública, da origen a "la necesidad política y jurídica de escuchar al público antes de adoptar una decisión, cuando ella consiste en una medida de carácter general, un proyecto que afecta al usuario o a la comunidad, etc." (14) Los derechos que tienen los ciudadanos desde esta racionalidad son de naturaleza procedimental.
2.3. Racionalidad burocrática. Este tipo de racionalidad es netamente instrumental, "tanto en términos de la creación de condiciones para la discusión pública como para la resolución efectiva de problemas" (15).
2.4.Racionalidad discursiva. Es la racionalidad propia de la sociedad civil y está más encaminada a los fines que a los medios; por eso vamos a ver, más adelante, como surgen los conflictos cuando se intenta adoptar decisiones referidas a los medios de instrumentación de determinada política, utilizando una racionalidad discursiva.


3. Paradigmas

¿Cuáles son los paradigmas que encontramos en cada una de estas racionalidades que atraviesan las audiencias públicas? Básicamente, relacionaremos un tipo de paradigma con un tipo de racionalidad, de modo tal de formar pares: a) racionalidad política / paradigma del ciudadano consumidor; b) racionalidad burocrática / paradigma instrumental; c) racionalidad jurídica / paradigma audi alteram pars; d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo.
3.1.Paradigma del ciudadano-consumidor. El paradigma del ciudadano consumidor "sobreenfatiza los deberes ciudadanos y remarca la necesidad de ampliar las posibilidades de elección y control sobre los servicios públicos por parte de los ciudadanos en tanto clientes y consumidores." (16). Ya no se exige al Estado en resguardo de garantías y derechos civiles y políticos; se presentan quejas, denuncias y sugerencias a entes reguladores y empresas para preservar los derechos como usuarios.
3.2. Paradigma instrumental. El paradigma instrumental concede un valor preeminente a la participación en cuanto sea funcional a la obtención de insumos para el proceso correspondiente. Un ejemplo puede presentarlo la ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires: "El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados" (17). Esto no es otra que brindar a las autoridades la posibilidad de readecuar su oferta a los cambios que se producen en la demanda por parte de los ciudadanos.
3.3. Paradigma audi alteram pars. En materia procesal existe la garantía de oír al interesado antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos o intereses; por extensión, escuchar al público "al efecto de que aquel pueda también ser oído con debate y prueba, con conocimiento del expediente, con la posibilidad de hacer un alegato y el derecho a obtener una decisión fundada sobre sus peticiones" (Gordillo, "El procedimiento de Audiencia Pública", VIII-2)
3.4. Paradigma deliberativo. El paradigma deliberativo es el propio de la sociedad civil; por medio de la deliberación los ciudadanos tienen la oportunidad de conocer distintos puntos de vista, ampliar sus horizontes de pensamiento y provocar un cambio de perspectiva respecto de problemas puntuales. "No basta con que esté dada la virtualidad de la interacción social, sino que hay requisitos que aluden a la comunicación libre de dominación, de modo que en el transcurso de la discusión pueda suscitarse un cambio en la visión de los problemas y, consecuentemente, la posibilidad de la modificación de las posiciones previas, producto de las perspectivas diversas" (18).


4. Aspectos comprometidos

¿Cuáles son los aspectos que se desean reforzar cuando comienzan a actuar las diferentes racionalidades? ¿Qué intenta validar la autoridad que convoca a audiencia pública? ¿Qué persigue el burócrata con la realización de la audiencia? ¿Qué intenta preservar el jurista cuando reglamenta el procedimiento? ¿Qué espera el ciudadano cuando es convocado a participar?
Las respuestas que intentaremos brindar demostrarán que cada uno de estos diferentes actores busca obtener un output diferente: la autoridad administrativa o legislativa buscará legitimar decisiones; el burócrata, tratará de obtener insumos que sean funcionales a sus proyectos técnicos; el jurista tratará de aplicar correctamente un marco procedimental; el ciudadano tratará de participar activa y conscientemente para incidir en la toma de decisiones.
Una vez presentados los puntos que anteceden, cabe que nos preguntemos cuáles son los modelos que dan origen a los distintos tipos de racionalidades.