La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas (Parte 1)

Marta Gaba
XIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización
Año 2000
Mención especial

Propuesta
El presente trabajo de investigación surgió, en rigor, de un cúmulo de preguntas que vengo formulándome desde hace tiempo: las audiencias públicas, ¿pueden ser caracterizadas como herramientas para ejercer la accountability societal respecto de la gestión de gobierno o son instituciones funcionales al sistema que las implementa? ¿Sirven efectivamente a la participación ciudadana o contribuyen a reforzar las asimetrías en la representación de los sectores con menos poder? ¿Qué tipo de racionalidad atraviesa a las audiencias públicas? ¿A qué modelo responden? ¿Qué principios las rigen? ¿Qué tipo de participación proponen? ¿Desde qué lugar se convoca a los ciudadanos a participar en ellas? ¿Qué aspectos están comprometidos en su convocatoria? ¿Puede lograrse un efectivo acceso a la información por parte de todos los sectores convocados a participar? ¿Cuál es el modelo cívico que subyace a las formas de participación que proponen? ¿Desde qué lugar puede controlarse la transparencia en el procedimiento?
Recuerdo que me formulé estas preguntas al comenzar los trabajos en las audiencias públicas por la construcción de la Línea H de Subterráneos, convocadas por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1998. Como miembro del staff de la ONG que realizaría el monitoreo externo del proceso(1), me encontraba colaborando en el trabajo de campo, encuestas y análisis de los insumos relevados con motivo de las audiencias mencionadas más arriba. A decir verdad, hubo una pregunta que surgió prima facie: ¿puede hablarse realmente de participación ciudadana en las audiencias públicas?
Las preguntas se repitieron con mayor fuerza luego de haberse concretado el monitoreo de la primera audiencia. Había concurrido con algunas ideas preconcebidas respecto del instituto, pero el escenario que se presentó hizo que mi visión cambiara radicalmente. Si bien han sido varias las audiencias públicas que se han efectuado en Argentina en los últimos años, luego de celebradas queda un cúmulo de información sensible sin procesar ni evaluar, de modo que hasta no participar en una audiencia no se tiene una real dimensión del instituto. Se puede saber lo que es un contrato leyendo un tratado de derecho; sin embargo, la riqueza de una audiencia pública no ha sido reflejada en obra alguna a la que haya podido acceder. En la ocasión que comento participaron como expositores(2) cerca de ciento veinte personas, entre ciudadanos interesados, miembros de ONGs, empresarios, funcionarios, legisladores y observadores internacionales. Se realizaron encuestas, se virtieron diferentes opiniones y durante siete horas el intercambio de información fue rico y fluido. Al finalizar el evento, como output inmediato quedó la videofilmación y el expediente. Transparencia Internacional realizó su trabajo de monitoreo y elaboró un informe técnico posterior, pero fuera del aspecto formal quedaban elementos olvidados, como signos aún sin descubrir en la enorme piedra Rosetta del proceso macro de audiencias públicas.
Por lo pronto, tenía un problema: ¿cómo organizar y examinar los inputs y outputs que surgían del proceso de audiencias públicas? El planteo puede presentarse en términos simples: no existe una trabajo de carácter interdisciplinario que presente y analice las audiencias públicas y tampoco se ha diseñado un sistema instrumental (un toolkit) que permita el control y evaluación de los productos que surgen del proceso mismo. Más allá de comprobar si el instituto está implementado en conformidad con la normativa vigente en determinado territorio, interesa también conocer, relevar, sistematizar y analizar los escenarios, los actores y las externalidades positivas y negativas que surgen de la celebración de la audiencia.
Todo lo expuesto me llevó a formular en aquel momento una propuesta de investigación, que finalmente se convirtió en proyecto de tesis de maestría. Por tal motivo, es considerable el material teórico y la información de campo a la que tuve oportunidad de acceder en los últimos tres años. Muchas han sido las sorpresas y aún son mayores las dudas que las seguridades con las que me encuentro al redactar estas líneas, pero deseo compartir con ustedes algunos avances del trabajo. La posibilidad del debate enriquece la investigación y todas las críticas serán bienvenidas.
En este documento, me propongo presentar el instituto de audiencias públicas a partir del supuesto de que éstas son atravesadas por distintas racionalidades que le imprimen determinadas características. Conforme el tipo de racionalidad que se maneje, será el modelo de participación que se proponga. Racionalidades y modelos están íntimamente relacionados con la hipótesis de la ciudadanía permanente y el modelo cívico instalado en buena parte (si no en todos) de los países latinoamericanos y del Caribe. Esta propuesta de investigación no tiene nada que ver con una discusión sobre lo bueno o lo malo, lo correcto o incorrecto: es un estudio avalorativo. En las páginas que siguen, trataré de mostrar un panorama general de las audiencias públicas, para luego introducirme en las diferentes racionalidades que las atraviesan, los modelos a que responden, las formas de participación que proponen y el modelo cívico que las sustenta. Asimismo presentaré la forma en que las OSC pueden participar en las políticas públicas de transparencia de la gestión como consultoras durante el proceso de audiencias públicas. Finalmente, presentaré dos estudios de caso: la audiencia pública por la construcción del puente De la Serna y las audiencias del Plan Urbano Ambiental del Municipio de Avellaneda(3).
Han quedado fuera de este trabajo los análisis de la legislación argentina referida al instituto in totum, el estudio del procedimiento de audiencias públicas de los entes reguladores y las referencias al derecho comparado, pero ello no sucedió por flaqueza del intelecto sino por determinación de la voluntad. Introducirme en tales capítulos significaría presentar la tesis que ellos integran y fatigaría sin sentido al imaginario lector.
Deseo confesar que en varias etapas de la redacción de este documento me sentí como Pierre Menard, el personaje de Borges, quien "propone, recomienda, discute y acaba por rechazar" toda innovación.-