1. Fundación Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia Internacional.
2. Entre asistentes a la audiencia y expositores, concurrieron entre 400 y 450 personas.
3. Avellaneda es un municipio perteneciente a la región metropolitana de la provincia de Buenos Aires, Argentina.
4. Participación de Héctor Poggiese en el Seminario-Taller "La participación popular en la gestión de proyectos: consultas comunitarias en el área del transporte público", Bernal, Buenos Aires, 12 de julio de 2000.
5. Ley 6, artículo 1.
6. FARN, "Audiencias Publicas en los Municipios Patagónicos", Banco Mundial Donación IDF Nª 27547, pagina 3. Documento obtenido vía Internet de la pagina web www. farn-sustentar.org.
7. "Audiencias Publicas", documento obtenido vía Internet de la página web www.dialogos.com.co.
8. Michel Foucault, "Las palabras y las cosas. Una arqueología de la ciencia humana." Siglo XXI Editores. México, 1998, página 5.
9. Nuria Cunill Grau, "Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gerenciamiento público y representación social", CLAD, Nueva Sociedad, Venezuela, 1997.página 110.
10. Cunill Grau, op.cit., página 110.
11. Cunill Grau, op.cit., página 111, 112.
12. Dice el artículo 2 de la ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: "Las opiniones recogidas durante la Audiencia Pública son de carácter consultivo y no vinculante. Luego de finalizada la Audiencia, la autoridad responsable de la decisión debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que sancione, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por las cuales las desestima." El subrayado es nuestro.
13. Ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
14. Agustín Gordillo, Capítulo VIII, "El procedimiento de audiencia pública"
15. Cunill Grau, op. iit, página 116.
16. Cunill Grau, op.cit., página 72.
17. Ley 6, artículo 1.
18. Cunill Grau, op.cit, página 76.
19. Cunill Grau, op.cit., página 115.
20. Cunill Grau, op.cit, página 97.
21. Fernando Escalante Gonzalbo, "Ciudadanos imaginarios", El Colegio de México, Centro de Estudios Sociológicos, México, 1992, página 35.
22. Dumont, Louis, citado por Escalante Gonzalbo, op. cit. página 38.
23. Escalanate Gonzalbo, op. cit., página 39.
24. Seguimos en este punto a Fernando Escalante Gonzalbo, op. cit.
25. Fernando Escalante Gonzalbo, op. cit. página 33.
26. Cuando decimos sociedad civil organizada nos referimos a la organización formal e informal; organizada en el sentido de reunida en torno a intereses comunes, sin apelar a formalidades de inscripción en registros o autorización para funcionar.
27. Participación de primer grado es la que se ejerce a través del sistema electoral. Participación de segundo grado es la que tiene lugar vis a vis las autoridades convocantes, a través de la formulación de propuestas y opiniones. Participación de tercer grado implica ejercer control de actividades y señalamiento de fallas con el expreso reconocimiento de las autoridades convocantes.
28. Conforme Canto Chac, Manuel, "La discusión sobre la participación de las organizaciones civiles en las políticas públicas", página 18, en "De lo Cívico a lo público. Una discusión de las organizaciones civiles", Red Mexicana de Investigadores sobre Organizaciones Civiles. Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, A.C., México, 1998.
29. Transparencia Internacional para Latinoamérica y el Caribe.
30. Informe de la Primera Audiencia Pública, 23 de octubre de 1998, Proceso de Licitación Pública Construcción Línea H de Subterráneos, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fundación Poder Ciudadano, Capítulo Argentino de Transparencia Internacional.
31. Tomaremos como base para el relato el paper "Managing conflict through citizen's participation: the case of the La Serna Bridge Project in Argentina", Christian Gruenberg, Sandra Cesilini, Gerhard Menckhoff.
32. El municipio de Avellaneda está situado en la zona metropolitana de la provincia de Buenos Aires, Argentina.
33. LS5 Radio Rivadavia, programa "El gallo loco", lunes a viernes de 5:00 a 6:00 am; LS4 Radio Continental, programa "La venganza será terrible", lunes a viernes 00:00 a 2:00 am; LS6 Radio Buenos Aires, programa "La danza de la Fortuna"; LS10 Radio Del Plata; LS11 Radio Provincia.
34. Fue difundido un spot publicitario de 29 segundos rotativo; también se difundió información en AM El Sol de Lanús, de 8:00 a 12:00; en FM Wilde, de 8:00 a 22:00; en FM Sarandí, de 8:00 a 22:00; en FM Comunitaria, de 8:00 a 22:00; en FM La voz de la Calle, de 8:00 a 22:0; en FM Quinquela, de 8:00 a 22:00; en FM Carat, de 8:00 a 22:00; y en FM Montecarlo, de 8:00 a 22:00.
35. Diario Popular, suplemento "El Sureño", los días 25/2/99; 13/2/99; 12/2/99 y 8/2/99; La Ciudad, los días 25/2/99; 19/2/99, 12/2/99 y 8/2/99; La Calle, 25/2/99; 19/2/99, 12/2/99; El Sol, 29/2/99, 19/2/99.
36. Nuevamente la racionalidad discursiva.
37. Ejemplo de la racionalidad jurídica.
El monitoreo externo de las Audiencias Públicas

1. Monitoreo por organismos externos

A través de la convocatoria a participar en audiencias públicas, se invita a los ciudadanos y sociedad civil organizada(26) a emitir su opinión acerca de determinadas cuestiones administrativas o legislativas. Podríamos llamar a ésta una participación de segundo grado. Pero si además las autoridades invitan a una OSC a realizar el monitoreo del proceso de audiencias públicas para asegurar la transparencia del mismo, tenemos un tipo diferente de participación de la sociedad civil: no sólo participa en el proceso de toma de decisiones sino que también fiscaliza, a través de una de sus organizaciones, el procedimiento de manera institucionalizada pero sin formar parte de la estructura estatal. En este caso, estaríamos ante una participación de tercer grado(27).
El carácter en el que participarían las OSC que realizan el monitoreo sería como consultoras; esta alternativa tiene que ver con la capacidad de los asesores para proporcionar apoyos técnicos efectivos y está profundamente relacionado con la profesionalización de la organización(28) y el que predicamento de que gocen en la sociedad.

2. El monitoreo de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional

Poder Ciudadano es una fundación con sede en Buenos Aires, Argentina, dedicada a la promoción de la participación ciudadana conciente y responsable. A su vez, es sede de Transparencia Internacional (TI-LAC(29)), organización no gubernamental que actúa en más de sesenta países en los que se dedica a reducir la corrupción en los negocios internacionales. Transparencia Internacional fue fundada en el año 1993 en Alemania por Peter Eigen, director del Banco Mundial encargado del Area de Desarrollo de Proyectos en Africa, quien en el desarrollo de sus tareas comprobó que gran parte de los fondos de la entidad destinados a ayuda social terminaban enriqueciendo el patrimonio de muchos funcionarios de los gobiernos africanos. Partiendo de esa experiencia, decidió crear Transparencia Internacional para implementar herramientas de control de la corrupción y fomentar la transparencia en la administración de los recursos públicos.
El objetivo principal que desea alcanzar Transparencia Internacional a través de la ejecución del Programa Contrataciones Transparentes es implementar el sistema de monitoreo de audiencias públicas, "creando un espacio abierto, público y transparente, donde puedan participar todos los sectores de la sociedad civil que se interesen en los distintos aspectos de un proceso" (30) que interese a los ciudadanos, reemplazando los métodos tradicionalmente aplicados por los Estados, que en general, definen procesos en ámbitos ajenos a la participación y al consenso. A través de este tipo de monitoreo esta ONG evalúa el grado de cumplimiento de los diversos requisitos que deben respetarse a lo largo de las etapas de las audiencias, denunciando las anomalías que se detectaren.
Una vez generado un escenario que asegure la transparencia, Transparencia Internacional aporta un equipo de técnicos nacionales y extranjeros que brindan su opinión calificada e imparcial acerca de aspectos específicos de la convocatoria, con la intención de sumar aportes que optimicen la ejecución del emprendimiento.
El objetivo perseguido con la realización de estas audiencias es generar las condiciones de transparencia para llevar a cabo procesos que permitan: a) resultados que surjan del consenso público; b) perfeccionar la razonabilidad del proceso de toma de decisiones; c) armonizar los intereses económicos con los objetivos sociales de los emprendimientos; d) comprometer a los funcionarios a tomar en cuenta todo lo que se aporte en las reuniones; e) aceptar los puntos de vista que les parezcan importantes y modificar los pliegos; f) explicar las razones cuando no se compartan las objeciones planteadas; g) que los funcionarios asuman su responsabilidad en forma pública y antes de que ocurran los hechos; h) generar confianza y reglas de juego claras entre la sociedad, el gobierno y las empresas.
Las funciones que cumple la ONG en este escenario son las siguientes:
• Monitorear que la audiencia pública en sus tres etapas cumpla con las normas que la regulan y el organismo convocante respete los procedimientos establecidos por la ley y lo acordado en el convenio firmado por ambas partes.
• Aportar un equipo de observadores con la finalidad de garantizar un informe de campo sobre el desarrollo de la audiencia pública, que ordene y articule lo más significativo de cada una de las exposiciones.
a ONG no emite opinión institucional sobre el contenido de lo que cada orador manifieste en las audiencias públicas. Asimismo, los informes presentados por los observadores y los expertos convocados contienen las opiniones personales de quienes las suscriben, sin que las mismas impliquen una postura institucional.
El monitoreo de Transparencia Internacional consiste en una actividad multietápica, abarcando el período ex ante, durante y ex post de la audiencia pública.

Etapa previa a la audiencia pública
• Efectuar un seguimiento de las instancias que llevan a la participación de los interesados en la etapa previa de la audiencia;
• Registro de participantes con constancia de inscripción;
• Evaluación del cumplimiento de los plazos de publicidad de la convocatoria;
• Controlar el cumplimiento de las reglas generales de la audiencia pública;
• Controlar la publicidad del orden del día;
• Controlar las condiciones generales del lugar de celebración de la audiencia pública;
• Evaluar la factibilidad de tener libre acceso al expedienté durante todo el proceso hasta la finalización de las audiencias públicas.

Durante la audiencia pública
• Ejecución de un mecanismo de encuestas para evaluar la participación de los concurrentes.

Etapa posterior a la audiencia pública
• Evaluación final de la audiencia pública
• cantidad de inscriptos
• presencia de autoridades durante las audiencias
• actitud de los organizadores
• actitud de los participantes
• cumplimiento del orden del día
• transparencia del proceso

Concluido el proceso de audiencias públicas, la siguiente etapa a la que invita Transparencia Internacional es la firma de un Pacto de Integridad entre el Estado y las empresas, en caso de que se trate de un proceso que incluya al sector empresarial privado. Este Pacto apunta a generar un contexto de transparencia en la relación entre los proveedores y el Estado, para evitar el pago de sumas indebidas. Un Pacto de Integridad en el marco de las contrataciones del sector público es un acuerdo formal entre el sector público y las empresas que desean participar en una relación de proveedores o contratista con el Estado, donde todos los actores del proceso se comprometen a cumplir con la ley. El acuerdo consiste en implementar un mecanismo práctico de control mutuo y recíproco entre la administración y los oferentes en el proceso de contratación.


Punto 4. Los casos de estudio

1. Los casos de estudio

Los dos casos que serán presentados a continuación han sido desarrollados sin marco normativo expreso, dado que las audiencias públicas no se encuentran previstas en la Ley Orgánica de Municipalidades de la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, las mismas no se hallan prohibidas y el artículo 211 de la constitución provincial establece que "la ley de las municipalidades deberá contemplar la posibilidad de que los municipios accedan a los institutos de democracia semidirecta". Con este antecedente en cuenta, las audiencias públicas que se celebraron en el municipio de Avellaneda se realizaron tomando como marco legislativo de referencia la ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.


2. Caso De la Serna(31)

En el origen del proyecto Puente De la Serna, localizado en el municipio de Avellaneda(32) y financiado por el Banco Mundial, se encontraba un conflicto suscitado por la construcción de un puente entre dos vecindarios. De cara a este conflicto, el Banco Mundial propuso llevar adelante una audiencia pública referida al proyecto, para facilitar la participación ciudadana y crear un entorno más cooperativo en la resolución del conflicto. Al avanzar sobre el proceso que se desarrolló en esa ocasión, se revela cómo las audiencias públicas pueden contribuir para la resolución de conflictos sociales y la mejora en proyectos de desarrollo.


2.1. Escenario y actores

A comienzos del año mil novecientos noventa y nueve, el proyecto para construir el puente De la Serna generó un fuerte conflicto entre dos vecindarios del municipio. Por un lado, los habitantes de Villa Modelo, una barriada de bajos ingresos, reclamaba la construcción del puente, que había sido prometido por las autoridades municipales con o sin financiamiento del Banco Mundial. Para ellos, los beneficios de la construcción del puente eran considerables, en particular por la mayor accesibilidad que ganaría su vecindario hacia la ciudad de Buenos Aires. Por el otro lado, los residentes del barrio Parque De la Serna, pequeño, bien organizado, informado y con mejores ingresos, se oponían al proyecto. De acuerdo con ellos, el nuevo puente tendría impactos negativos sobre el vecindario, aumentando el tránsito y ruido, además de la destrucción de numerosos árboles.
De la descripción de los dos grupos en conflicto, surgen de inmediato una serie de asimetrías que podrían tomarse como desventajas respecto del acceso y manejo de recursos; la disponibilidad de información y la forma de relacionarse con otros actores (autoridades del municipio, Banco Mundial) pasan a convertirse en factores de poder sumamente importantes a la hora de la negociación.
A través de diversos medios, el grupo opositor a la construcción del puente realizó contactos con el Banco Mundial para hacer conocer su firme oposición al proyecto. Argumentaban que el mismo carecía de estudios de impacto ambiental y afirmaron que se presentarían ante el Panel de Inspección del Banco Mundial y los medios de prensa con la intención de detenerlo. Es oportuno comentar que el Panel de Inspección investiga las quejas contra proyectos de desarrollo financiados por el Banco. Una vez que se presenta una queja, la implementación del proyecto se suspende y el Panel inicia una investigación. Si concluye con que la queja es válida, una consecuencia posible es la pérdida de financiación del proyecto. Enfrentado con este escenario, el Banco Mundial debía tomar una decisión acerca del financiamiento e implementación del proyecto.
Para el organismo internacional y las autoridades del municipio de Avellaneda, esta decisión presentaba importantes riesgos. El Banco Mundial se enfrentaba con el peligro de situarse en medio de un conflicto local que podía afectar negativamente su imagen pública y credibilidad. Las autoridades municipales, por su lado, ya se habían comprometido públicamente a construir el puente, con o sin el financiamiento del Banco. Sin embargo, la municipalidad no deseaba arriesgarse a perder el financiamiento del Banco Mundial, dado que los beneficios eran muy importantes: primero, la municipalidad consideraba esencial el financiamiento para producir un mejor proyecto, debido a los standards requeridos por el Banco; segundo, el financiamiento permitiría a la municipalidad utilizar los fondos existentes en otras prioridades. Tercero, la pérdida del financiamiento de este proyecto también significaba la pérdida del financiamiento de otros subproyectos cubiertos por los mismos fondos. Así, puede verse que tanto el Banco Mundial como las autoridades municipales tenían un gran interés en resolver el conflicto entre los dos vecindarios.
Existieron dos intentos previos de tratar de acercar a las partes, realizados por el municipio, pero fallaron al tratar de reducir las tensiones entre los dos vecindarios. Frente a este conflicto, cada vez mayor, los oficiales del Banco Mundial decidieron que para cumplir con el mandato de la participación ciudadana en proyectos financiados por el Banco, necesitaban organizar una consulta con los vecinos de ambos grupos. La búsqueda de un mecanismo alternativo para la participación ciudadana hacía foco en alcanzar los siguientes objetivos:
• Hacer públicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la construcción del puente y asegurar, de manera simultánea, que esta información sería accesible de manera libre y gratuita para cualquier interesado;
• Crear las condiciones para asegurar que el mayor número de personas interesadas pudieran presentar sus opiniones, sugerencias y estudios alternativos, ya fueren a favor o en contra del proyecto, con la finalidad de utilizarlos en la evaluación del curso de acción que decidiera el Banco Mundial;
• Desarrollar un entorno caracterizado por la apertura y la participación ciudadana que incrementara la legitimidad de cualquier curso de acción que tomara el Banco Mundial.
Los objetivos antes descriptos presentan un cruce de dos tipos de racionalidades: claramente podemos distinguir entre la racionalidad burocrática, instrumental (hacer públicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la construcción del puente; utilizar las opiniones, sugerencias y estudios alternativos que se presentasen en la evaluación del curso de acción que decidiera el Banco Mundial; incrementar la legitimidad de cualquier curso de acción que tomara el Banco Mundial) y la racionalidad discursiva (asegurar que la información sea accesible de manera libre y gratuita para cualquier interesado; crear las condiciones para asegurar que el mayor número de personas interesadas pudieran presentar sus opiniones, sugerencias y estudios alternativos; desarrollar un entorno caracterizado por la apertura y la participación ciudadana.
Para alcanzar exitosamente los objetivos señalados ut supra, el Banco Mundial propuso que la municipalidad de Avellaneda convocara a una audiencia pública por la construcción del puente De la Serna. Encaminado a tal fin, el Banco contactó a la organización no gubernamental Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia Internacional, para ayudar a preparar y llevar adelante la audiencia pública.
Dos factores influyeron en la selección de Poder Ciudadano. Primero, esta ONG tenía experiencias concretas en audiencias públicas. Tales eran los casos de las realizadas en la provincia de Mendoza y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En la provincia de Mendoza, Poder Ciudadano llevó adelante una audiencia pública para garantizar la transparencia de la renovación de un contrato entre el gobierno de Mendoza y la empresa IBM por la provisión de servicios informáticos. En aquel caso, la audiencia pública aseguró la transparencia del proceso. La ONG también llevó adelante las audiencias públicas para monitorear el proceso licitatorio por la construcción del Subterráneo Línea H de la Ciudad de Buenos Aires. Estas audiencias públicas proveyeron un medio para monitorear la selección final del constructor, entre otras cosas. Todas estas experiencias demostraron el profesionalismo y capacidad técnica de la ONG. Además de la experiencia, sin embargo, era evidente que Poder Ciudadano poseía la necesaria credibilidad entre los vecinos para convocar a audiencia pública y asegurar la participación. Los dos factores combinados: experiencia profesional y credibilidad, hicieron que Poder Ciudadano fuera elegida para el desafío de entrenar a las autoridades y monitorear la organización y ejecución de la audiencia pública.


2.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para llevar adelante el cometido, Poder Ciudadano diseñó una estrategia en dos etapas. Analizaremos los pasos que fueron realizados en cada una de estas etapas, cuáles fueron los inputs, los outputs y las externalidades positivas y negativas que acompañaron al proceso de audiencia pública.


2.3. La primera etapa de la estrategia

Durante la primera etapa, se realizó un taller de capacitación el día 5 de febrero de 1999 para los funcionarios municipales que estarían a cargo del registro de participantes y llevarían adelante la audiencia, a efectos de transferirles la nueva metodología. Básicamente, se capacitó a las personas que se encargarían de atender a los vecinos interesados en participar, se les indicaron los posibles conflictos que podían suscitarse y cómo resolverlos y qué actitud tomar en caso de encontrarse ante una situación que no supieran manejar. Asimismo, se brindó capacitación acerca del procedimiento a la persona que estaría a cargo de la coordinación durante la audiencia pública. También participaron del taller otros empleados del municipio que tendrían algún tipo de vinculación con el proyecto.
Una vez realizado el taller, se procedió a la convocatoria para la audiencia pública. Reconociendo la importancia de este estadío, se convocó a través de los dos principales periódicos nacionales y prensa nacional(33) y local (radio(34), televisión y medios gráficos(35)). Además, la ONG cursó invitaciones de manera personal, por vía telefónica, a los representantes de los dos grupos barriales involucrados en el conflicto, para asegurar su participación. Aquí, nuevamente se presenta el cruce de dos racionalidades diferentes: una racionalidad jurídica, que cumplió con los requisitos de la convocatoria, aún cuando muchas veces puede caerse en una notificación ficta; y una racionalidad discursiva, propia de la sociedad civil, que fue más allá de las formalidades y actuó de manera más personalizada. Por lo tanto, el requisito de publicidad, a todas luces, se cumplió más allá de lo pautado.
Debemos tener en cuenta que el tema de la difusión, publicidad y circulación de la información es crítico en cuestiones en las que está involucrada la participación ciudadana. En la medida en que no se avance más allá de los requisitos meramente formales de publicidad, la participación puede convertirse en una simple expectativa de ambos lados: las autoridades creerán ver una ciudadanía apática, donde en realidad solo hay ciudadanos desinformados; y los ciudadanos creerán ver autoridades desentendidas de sus problemas, donde en verdad existe una falla en la comunicación. Podemos decir que existe un encadenamiento entre los conceptos de publicidad, difusión y comunicación. La publicidad publicita, hace público lo que estaba oculto o no se daba a conocer; en este caso, se pone en conocimiento de los vecinos la existencia de una convocatoria para participar en audiencias públicas. La difusión difunde, esparce información que antes de encontraba concentrada en un apersona u organismo. En el caso concreto, se difunde a través del expediente. Y la comunicación va más allá; es un proceso, donde hay un emisor y un receptor que intercambian roles alternadamente para que no se convierta en un monólogo. Hay comunicación cuando tenemos constancia de que el receptor recibió el mensaje y respondió de algún modo. Nuevamente, en el caso de esta audiencia pública, hubo comunicación: no solo se apeló a los medios tradicionales de publicidad y difusión, sino que hubo comunicación, mediante el envío de cartas documento y llamadas telefónicas a personas puntuales de OSC determinadas, que asistieron finalmente a la Audiencia. En resumen, se cumplió con el requisito de la publicidad y la difusión; y se avanzó con la meta de la comunicación.
Recurriendo a la información que arrojó la encuesta autoadministrada realizada por Poder Ciudadano, pudo tomarse conocimiento de cuál fue el medio más efectivo de publicidad de la convocatoria. A la pregunta "medio por el que conoció la convocatoria", el 65% de los encuestados respondieron señalando el ítem "otros", descartando "radio", "gráficos" y "televisivos", en algunos casos aclarando que se enteraron a través de comentarios de vecinos, en los comedores escolares o en sociedades de fomento y centros de jubilados.
Luego de publicar la convocatoria, las autoridades municipales habilitaron una oficina en el primer piso del edificio donde funciona la Municipalidad de Avellaneda, para responder las consultas de los vecinos y registrar a los participantes. La señalización en la planta baja del edificio fue clara y efectiva: mediante carteles y flechas indicativas, se señalaba el trayecto desde la entrada hasta la oficina en el piso superior. La apertura del expediente referido a la construcción del puente De la Serna tuvo lugar el día 10 de febrero de 1999 a las 8:00 horas. Este expediente, en doble ejemplar, fue expuesto en esta oficina para la consulta de los ciudadanos interesados. El recaudo del doble ejemplar tiene como finalidad posibilitar que, por ejemplo, sea retirado para tomar fotocopias mientras permanece en la oficina un segundo ejemplar. De este modo no se entorpece la consulta simultánea por más de una persona. El expediente fue completo en todos sus aspectos y accesible para la consulta. Incluyó mapas, planos e informes de impacto vial, ambiental, de seguridad y de transporte. Asimismo obraba en el expediente el reglamento de Audiencias Públicas de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional.
Durante los días que la oficina permaneció abierta a la consulta pública (desde el 10 de febrero hasta el 24 de febrero), dos personas designadas por el municipio se ocuparon de atender al público y evacuar sus dudas. Cabe acotar que la ONG formuló una observación que fue rápidamente resuelta desde el municipio: se advirtió que al llamar telefónicamente a Obras Públicas del municipio y pedir por los encargados de informar acerca de la audiencia pública referida al Puente De la Serna, el personal que atendía mostraba desconocimiento sobre el tema en cuestión, siendo el llamado derivado a diversas oficinas hasta dar con las personas correctas. Señalado el inconveniente, fue resuelto de manera satisfactoria.
Para facilitar el registro de aquellas personas que no podían concurrir a la oficina, se puso a disposición una línea de telefax para facilitar la inscripción. Esta cumplió con todas las reglas previstas para el caso, tomando los datos pertinentes de los futuros expositores: nombre, apellido, documento y acreditación de representación, como así también la recepción de la documentación ilustrativa, en los casos que se la acompañara.
Por otra parte, se colocó un afiche en la oficina con los teléfonos de Poder Ciudadano para que los vecinos se comunicaran en caso de dudas o quejas que formular. De este modo, pudo tenerse un control mediato, a través de los propios interesados en participar. Esta es una de las ventajas que ofrece el monitoreo externo del proceso: pueden advertirse errores o fallas a medida que van sucediendo con la posibilidad de subsanarlos de inmediato.
La ONG también organizó otros dos talleres que tuvieron como población objetivo cada uno de los grupos en conflicto, para explicar las reglas y procedimiento que gobernaría la audiencia pública. De este modo, no solamente se reforzaría la convocatoria(36); sino que facilitaría el orden del procedimiento(37). Si bien en ningún caso se tocaron cuestiones de fondo, consistiendo el taller en una exposición metodológica, en las preguntas y actitudes de los asistentes se evidenció un deseo muy fuerte de participar y exponer sus puntos de vista a las autoridades. Los talleres cumplieron con un doble objetivo: no solamente se explicó a los asistentes el desarrollo del proceso de una audiencia pública, sino que descubrieron un mecanismo novedoso a nivel local, que les permitía dirigirse en forma directa a las autoridades y otros vecinos, tomando conocimiento de las posturas y sin generar debate. Puede decirse que la implementación de talleres contribuyó a mitigar en parte algunas consecuencias derivadas en las asimetrías estructurales que presentaban los grupos.
Por último, se cumplió con la publicidad del orden del día, que fue efectuada en los términos pautados de 24 horas antes del día de la audiencia, mediante constancia en el expediente. Para su confección, se implementó el modelo ya utilizado en la Audiencia Pública convocada para la traza de la Línea H de Subterráneo de la Ciudad de Buenos Aires. El documento elaborado sobre el modelo sugerido fue enviado vía fax a Poder Ciudadano - Transparencia Internacional para ser aprobado o corregido.


2.4. La segunda etapa de la estrategia

La segunda etapa de la estrategia estaba referida a la audiencia pública en sí misma. El día 22 de febrero el staff de Poder Ciudadano encargado del trabajo de campo concurrió al Auditorio Fauré, donde se celebraría la audiencia, para constatar las condiciones ambientales y espaciales del lugar. En la ocasión, se levantó un plano esquemático del lugar para definir los lugares donde se instalarían las mesas de las autoridades, podios para los expositores, área para la coordinadora de la audiencia pública y demás facilidades para los organizadores del evento. En la visita se constató que el lugar era apto para la celebración de la reunión y que contaba con las condiciones indispensables para la audiencia: fácil acceso, dos pasillos externos de entrada al auditorio, asientos para 350 personas, hall amplio para la reunión de grupos, presencia de maqueta del municipio con el puente proyectado, buena acústica, elementos técnicos a disposición.
Como resultado de la eficiente organización y convocatoria de la primera etapa, el día 25 de febrero de 1999 más de cuatrocientos cincuenta residentes en el municipio concurrieron a la audiencia, que dio comienzo a las 18:50 y se extendió hasta las 23:15. Además, se hicieron presentes el Intendente Municipal, Baldomero Alvarez de Olivera y el ingeniero Calzoni, Subsecretario de Obras y Servicios Públicos del municipio; asimismo, concurrieron otros funcionarios de la Secretaría de Transporte de la Nación y del Banco Mundial. Para los participantes, la presencia del titular del poder ejecutivo municipal como presidente de la audiencia pública confirmó el compromiso de las autoridades locales en solucionar el conflicto. Cabe destacar la actitud proactiva del titular del ejecutivo municipal durante la audiencia, que tuvo un peso importante en la definición de determinados momentos críticos. Además, se contó con la presencia de expertos convocados por la ONG, con amplia experiencia en estudios de factibilidad, cambio de zonificación y planeamiento urbano.
Se inscribieron 81 personas, pero participaron poco más de sesenta oradores durante las cuatro horas que insumió la audiencia pública. Respecto de la actitud de los participantes pueden efectuarse diversas lecturas. Si bien en algunos momentos se advirtieron picos de tensión importantes, estos parecieron deberse al interés y preocupación de los vecinos por el tema en cuestión y no por deseos de interrumpir o hacer fracasar la audiencia. Prueba de ello fue que cada vez que el intendente municipal, la coordinadora o el Secretario de Obras y Servicios Públicos solicitaban orden, de inmediato la concurrencia guardaba silencio y se disponía a continuar escuchando las exposiciones. A medida que se concretaron las exposiciones, se constataron 33 expositores a favor de la construcción del puente, 14 contrarios a la construcción y el resto no evidenció una postura definida.
¿Cómo estaba conformado el grupo de ciudadanos que participó en la audiencia? Sobre la base de la información que arroja la encuesta realizada por la ONG durante el evento, pueden descubrirse los datos que comentaremos a continuación. El grupo etáreo con mayor cantidad de individuos representados en la audiencia pública es el que abarca el rango 40/49, con 26 individuos. Le siguió el grupo de 50/59, con 23 representantes y el de 70/79, con 18 participantes. Entre los encuestados, los extremos fueron 17 años / 84 años. Respecto de las profesiones y ocupaciones, los grupos más numerosos estuvieron conformados por jubilados y empleados, cada uno con 22 representantes; le siguieron amas de casa (9), locutores y periodistas (7), docentes (6), comerciantes (5), estudiantes (4), arquitectos (3); profesores, ingenieros industriales y empresarios con 2 representantes cada uno, y luego un grupo de 19 profesiones diferentes, con un representante cada una. Las carreras terciarias y universitarias representadas fueron arquitectura, ingeniería, química, odontología, maestro mayor de obra, biología, medio ambiente, análisis contable.
El grupo que se presentó en carácter de "ciudadano interesado" fue el sector mayoritario: 59 personas. Aún sumando a los representantes de OSC que se presentaron (57), el grupo de ciudadanos sigue siendo mayoritario. Entre las OSC, las que tuvieron mayor participación fueron las Sociedades de Fomento.
La audiencia pública también fue útil para que el equipo técnico de la Secretaría de Transporte pudiera explicar las mejoras que habían sido realizadas al proyecto original, incluyendo la instalación de paneles reductores de ruido, la incorporación de una senda para bicicletas, la restricción de tránsito pesado y la protección de áreas verdes. Además, el equipo compartió los resultados de diferentes estudios de impacto ambiental. También fue la ocasión para que los funcionarios del Banco Mundial tuvieran la oportunidad de hablar acerca de las normas medioambientales y el compromiso con la participación ciudadana por parte del Banco en este tipo de proyectos.
La celebración de la audiencia pública aportó dos productos significativos, que pueden ser considerados como externalidades positivas: el mejoramiento del proyecto original y la reducción de tensiones en la comunidad local. Pero hay más: más allá de estos dos productos, resulta importante la percepción que tuvieron los ciudadanos acerca del proceso de consulta: de la encuesta realizada por Poder Ciudadano durante la celebración de la audiencia, surgieron datos muy interesantes. La herramienta que se utilizó fue una encuesta autoadministrada u monoetápica, sobre una muestra al azar de 116 casos, comprendidos en el universo de asistentes a la audiencia pública. Teniendo en cuenta las evaluaciones por parte de los encuestados, el 77% respondió estar muy conforme con el proceso, el 19% dijo estar más o menos conforme y el 1% se dijo disconforme. Preguntados acerca de cómo evaluarían la organización de la audiencia pública, el 57% dijeron que fue "muy buena", el 28% indicó que era "buena" y el 5% respondió que era "mala". Ante la pregunta de si la audiencia les permitió reflexionar desde una nueva perspectiva, el 76% respondió afirmativamente. Teniendo en cuenta que la mayoría de los asistentes a la audiencia estaban a favor de la construcción del puente, los datos indican que solamente un porcentaje muy pequeño evaluaba negativamente la audiencia. Los resultados de la encuesta muestran que la organización y el proceso fueron vistos favorablemente por casi todos los participantes.
Por supuesto, hubo alguna que otra queja. El día de la audiencia, una ciudadana denunció que no se cumplía con la igualdad de condiciones en la inscripción para la Audiencia porque tenía conocimiento fehaciente de que se estaba realizando dicho trámite fuera de la oficina destinada a tal efecto. En vistas del hecho denunciado, el director de Transparencia Internacional, Christian Gruenberg, se comunicó con la denunciante y le solicitó que presentará mayor información para poder actuar al respecto. Esta se comprometió a enviar la documentación por fax a las oficinas de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional, pero nunca se hizo efectiva la comunicación solicitada.
El estudio del caso De la Serna arroja luz para comenzar a esbozar algunas respuestas, de ningún modo definitivas. Una de las preguntas con las que iniciamos este documento se refería a la caracterización de las audiencias públicas: ¿herramientas para ejercer la accountability societal o instituciones funcionales al sistema que las implementa? Me atrevería a decir que ni una ni otra: ambas. La intervención de los ciudadanos en el caso en cuestión podría describirse como una accountability societal prospectiva, referida a lo que las autoridades se comprometen a hacer. También es cierto que la celebración de la audiencia pública resultó funcional al sistema que implementa el Banco Mundial para cumplir con el mandato de la participación ciudadana en los proyectos que financia.
Por otra parte, la audiencia pública demostró servir para un propósito diferente al que suele tenerse en mente cuando se las estudia o menciona: en este caso, sirvió como instancia de mediación entre dos vecindarios en conflicto.
Otra de las preguntas estaba referida a la participación ciudadana e interrogaba acerca del reforzamiento de las asimetrías en la representación de los sectores con menos poder. En el caso De la Serna existían asimetrías concretas, que se trataron de mitigar con la implementación de talleres y refuerzo de la convocatoria. Obsérvese que decimos "mitigar" y no "eliminar"; la audiencia pública no es un instrumento para hacer desaparecer las iniquidades del sistema. Muy por el contrario, la audiencia pública es un elemento del sistema, autorreferente y autopoiético. Dentro de las limitaciones que el marco de referencia y cruce de racionalidades le impone, hubo un intento de mitigar las asimetrías.
Respecto de racionalidades y modelos, hemos señalado algunos de los cruces más notorios, y podemos decir que la participación ciudadana se dio en la medida que lo permitieron las interferencias en los cruces de las distintas racionalidades.


3. Plan Urbano Ambiental

3.1. Escenario y actores
El Plan Urbano Ambiental del municipio de Avellaneda surgió, desde el gobierno municipal, con referencia a los problemas de las personas que ven afectada su vida diaria por el funcionamiento de las industrias junto a sus viviendas. La solución a estos problemas fue encontrar un nuevo espacio para el desarrollo de las industrias, dando así origen al Plan Urbano Ambiental, proyecto que consiste en: a) la creación de un Parque Industrial Ecológico; b) la reurbanización de la ciudad; c) la creación de la Reserva Ecológica de la Costa Rioplatense, en la selva marginal que rodea al predio del Parque Industrial Ecológico; d) la creación del Centro de Formación e Innovación Tecnológica dentro del Parque.
Al trasladarse todas las industrias al Parque Industrial Ecológico quedarán 20 hectáreas libres en la ciudad. Esos espacios se ha previsto transformarlos en espacios verdes, lugares de recreación y esparcimiento y equipamientos socio-comunitarios.
Este Plan Urbano Ambiental fue anunciado el 1° de abril de 1998 por el intendente de Avellaneda, Baldomero Alvarez de Olivera, en su discurso de apertura del nuevo período de sesiones del Honorable Concejo Deliberante. Dada la magnitud del proyecto y existiendo actores e intereses tan diversos y además, teniendo como antecedente la exitosa audiencia pública convocada por la construcción del puente De la Serna, las autoridades municipales decidieron convocar nuevamente a los vecinos para que opinaran, esta vez, respecto del Plan Urbano Ambiental.
Poder Ciudadano - Transparencia Internacional resultó una vez más elegida para realizar el monitoreo del proceso, que en este caso presentó características novedosas e interesantes: en lugar de realizar una sola audiencia pública multitudinaria, se llevaron a cabo seis audiencias temáticas y con un solo objeto, que fue conocer la opinión de la ciudadanía acerca de cuál sería el mejor destino para los espacios que dejarían libres en la ciudad las industrias cuando se trasladasen al Parque Industrial Ecológico. El Departamento Ejecutivo Municipal estableció como única unidad administrativa para actuar como organismo de implementación, encargado de organizar todas las audiencias públicas, a la Dirección de Planeamiento Estratégico. Esta descentralización administrativa y operativa de las audiencias públicas en distintas localidades que integran el municipio fue positiva por diversas razones: permitió contemplar la opinión de vecinos residentes en zonas con recursos y problemas desiguales; facilitó el acceso al expediente, la inscripción y consultas, al ubicarse la oficina correspondiente en la zona donde se desarrolla la vida comunitaria; permitió personalizar, o al menos focalizar, pedidos y reclamos atinentes a las necesidades de la zona. La descentralización permitió una representación territorial además de la representación funcional; sirvió a la racionalidad burocrática, pero también a la racionalidad discursiva de la sociedad civil.
Las seis audiencias públicas convocadas fueron: Wilde, el 22 de julio de 1999, en la Sociedad de Fomento Bartolomé Mitre; Sarandí, el 5 de agosto de 1999, en el Centro de Jubilados; Piñeyro, el 12 de agosto de 1999, en el Club Peñarol de la Mosca; Villa Domínico, el 26 de agosto de 1999, en el Club Defensores de Belgrano; Avellaneda Centro, el 9 de septiembre de 1999, en el Centro Gallego de Avellaneda; Gerli, el 23 de septiembre de 1999, en la Sociedad de Fomento Villa Mercado. Todas las reuniones comenzaron pasadas las 19:00 horas, lo cual facilitó la concurrencia de los vecinos, una vez que hubieran finalizado con sus compromisos laborales.


3.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para monitorear las seis audiencias públicas, Poder Ciudadano adaptó su estrategia de dos etapas a cada una de las audiencias que se realizara, redactando un informe particular para cada una de ellas, a efectos de conocer en que punto del proceso pudieron ocurrir errores o aciertos remarcables, para corregir los primeros y potenciar los últimos.


3.3. La primera etapa de la estrategia

El día 5 de julio se realizó un taller de capacitación para aquellos funcionarios y empleados municipales que estarían a cargo de la organización de la audiencia y de las oficinas de inscripción e información. Algunos de ellos ya conocían la metodología por haber participado en la audiencia del caso De la Serna, por lo que la capacitación resultó enriquecida con los comentarios y sugerencias que formularon.
No hubo talleres para los ciudadanos y esto aconteció por razones prácticas: no existían grupos concretos que prima facie los necesitaran, sino que los destinatarios de la información sería el conjunto de vecinos de Avellaneda. En lugar de celebrarse talleres, se brindó información con locutores y acetatos al inicio de cada audiencia.
La comunicación de las audiencias públicas se realizó a través de los medios masivos de difusión (diarios, revistas, radio, TV), con la anticipación correspondiente. En estas comunicaciones se informó acerca del objetivo general de las reuniones, lugar y fecha de realización, plazos para las inscripciones y presentaciones previas, y el carácter abierto de la invitación. También se cursaron invitaciones personales por parte del municipio. Resultó muy importante el apoyo de la difusión a través de afiches en la vía pública, la notificación municipal, avisos en escuelas, centros de jubilados y comedores municipales. De acuerdo con la información relevada por medio de la encuesta autoadministrada, el medio más efectivo para convocar a los vecinos a participar de las audiencias públicas fue la notificación municipal, seguida de los afiches en la vía pública y los comedores y centros de jubilados. La difusión a través de radio (en sus versiones AM y FM) no tuvo mayor significación, como así tampoco los avisos por TV (de aire y de cable) y revistas.
Las oficinas que se destinaron para que oficiaran como centros de información e inscripción se encontraban situadas en las Delegaciones Municipales y respecto de las mismas se formularon algunas observaciones: para la quinta audiencia se habilitó como centro de consulta una oficina cuya ubicación espacial dificultaba el acceso, dado que no se encontraron carteles indicadores que señalaran el camino hasta ella; para llegar, el equipo que se presentó a monitorear debió preguntar a distintas personas dónde se encontraba dicha oficina, respuesta que no todos supieron dar. Tampoco se observaron, en ninguno de los casos, los carteles que debían indicar que Poder Ciudadano - Transparencia Internacional estaba monitoreando las audiencias, con el número de teléfono para eventuales consultas. Fuera de estos puntos, se cumplió con las estipulaciones, con un plus: el horario de atención era de 8:00 a 20:00, posibilitando a los vecinos una mayor facilidad para acercarse e informarse.
Al encontrarse situadas las oficinas de inscripción en las Delegaciones Municipales y tener un amplio horario de atención, se facilitó a los vecinos la posibilidad de concurrir a consultar e inscribirse. De hecho, las personas que se encontraban al frente de las oficinas informaron que en numerosos casos, las amas de casa concurrían a solicitar información cuando llevaban sus niños al colegio o cuando regresaban de realizar las compras diarias.
Se comprobó en todos los casos la existencia del expediente en doble ejemplar, material informativo de las audiencias públicas y folletos explicativos del Plan Urbano Ambiental. Respecto de la publicidad del orden del día, se respetó en cada una de las convocatorias.


3.4. La segunda etapa de la estrategia
Esta se refiere a la implementación de las audiencias públicas en sí mismas. Uno de los temas fundamentales a este respecto es el control de las condiciones generales del lugar de celebración de la reunión. Salvo en dos casos, las condiciones generales fueron las correctas para este tipo de encuentro. Los dos casos que no cumplieron fueron Villa Domínico y Avellaneda Centro, dado que en ambos, el salón destinado a la audiencia se encontraba situado en un primer piso, sin ascensor, circunstancia que dificultó el acceso a las personas de la tercera edad y discapacitados. De acuerdo a consultas efectuadas a los responsables de la organización, la elección de tales lugares obedeció a la inexistencia en la zona de otros locales más aptos.
Todas las reuniones contaron con un alto número de oradores y público; los dos extremos en cuanto a número de inscriptos lo constituyeron Avellaneda Centro, con el mayor número; y Villa Domínico, con el más bajo registro de inscriptos.
Con referencia a la presencia de autoridades durante las audiencias, todas ellas fueron presididas por el titular de Departamento Ejecutivo Municipal y contaron con la presencia de funcionarios municipales, el presidente del consorcio para la Gestión Ambiental y el Presidente de Eco Costa. En caso de ausencia o necesidad de retirarse antes de finalizada la audiencia, la función de presidir podía ser delegada por el Intendente en el señor presidente del Consorcio para la Gestión Ambiental, situación que se produjo en la audiencia pública de Piñeyro. A pesar de estar prevista esta circunstancia, se generaron algunos comentarios entre el público, porque no comprendían si se daba por finalizada la audiencia o si continuaba normalmente.
Las presentaciones de los inscriptos se rigieron por el principio de la oralidad y los participantes expusieron sus posiciones frente a la cuestión planteada, siendo todas las presentaciones pertinentes con el objetivo de la convocatoria. El único incidente digno de ser señalado se suscitó en la audiencia pública de Piñeyro, cuando un vecino irrumpió sobre el final de la reunión y solicitó a viva voz que se le permitiera participar, aunque no se había inscripto en tiempo y forma por desconocimiento de la convocatoria. Cuando se estaba decidiendo si iba a autorizarse o no dicha intervención, dos participantes iniciaron una discusión con las autoridades, los representantes de Transparencia Internacional y el vecino que interrumpió. Finalmente, éste último desistió de su pedido. En la audiencia pública de Sarandí hubo una participación fuera del orden del día, solicitada por un diputado provincial, a quien se le concedió la palabra aplicando analógicamente el artículo 55 inciso c) de la Ley de Audiencias Públicas N° 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Señalaremos ahora algunas características de los participantes en las audiencias: la convocatoria que contó con mayor participación femenina fue la de Villa Domínico, con un 70% de representantes del género. Por su parte, la convocatoria con mayor presencia masculina fue la de Avellaneda Centro, con un 57% de varones. Respecto de las edades, el grupo etáreo con mayor participación en las seis audiencias públicas fue el constituido por representantes de ambos géneros cuyas edades oscilan entre los 51 y los 60 años, seguido por el grupo de quienes tienen entre 41 y 50 años. La reunión que contó con mayor porcentaje de población menor de 40 años fue la de Villa Domínico, con un 50% comprendido en la franja que va de menores de 20 años hasta 40 años. La audiencia que tuvo la población de mayores de 61 años más numerosa fue la de Piñeyro, con un 32% de participantes comprendidos en la franja etárea mencionada.
Respecto del objeto de la convocatoria, las opiniones vertidas fueron las siguientes: preguntados acerca de su opinión acerca de la conveniencia de la Reserva Ecológica y el Parque Industrial, los vecinos se pronunciaron mayoritariamente por la opción "Muy buena", siendo los asistentes a la audiencia pública de Piñeyro quienes mostraron la mayor inclinación a esta respuesta.
Las propuestas para los terrenos vacantes fueron diversas; las que recibieron mayores adhesiones fueron: plazas, espacios verdes (14%); centros deportivos (14%); centros de desarrollo humano (13%); centros culturales (13%); escuelas, guarderías (13%); salas de salud (11%); viviendas (9%); hogares para tercera edad (9%); hospital veterinario municipal (4%).
El balance final de las seis audiencias públicas por el Plan Urbano Ambiental fue satisfactorio por diversas razones: permitió innovar respecto de la descentralización operativa y administrativa; se posibilitó la representación territorial de los vecinos y cada localidad pudo presentar sus particularidades a la hora de formular las peticiones y demandas. Hubo productos más allá de los esperados, cuyo detalle excede las pretensiones del presente documento: pudo descubrirse una riqueza casi desconocida en cuanto a la organización no formal de la sociedad civil y respecto del posible aprovechamiento del espacio público.

Conclusiones


Comenzamos este trabajo formulándonos una serie de interrogantes y concluimos el mismo fatigando otros. La búsqueda de respuestas nos encontró sembrando otras preguntas, preparando el campo para investigaciones que vendrán a satisfacer estas dudas. La existencia de distintas racionalidades, ¿entorpece la participación ciudadana o puede dar surgimiento a una nueva racionalidad, superadora y abarcativa de las otras? ¿A qué racionalidad es funcional el monitoreo externo de las audiencias públicas? ¿El monitoreo es una necesidad que surge desde la sociedad civil o está generada por el mismo sistema a controlar, con el objeto de autodepurarse y perpetuarse?
Las dudas están planteadas. En lo que hace a la propuesta del presente documento, solamente podemos intentar respuestas tentativas.
Definir las audiencias públicas se presenta como una tarea fatigosa e improbable; puesto que según quien sea que las institucionalice optará por una u otra racionalidad, toda definición puede tornarse en un complejo envoltorio de palabras. De todos modos y ante la necesidad de intentar apresarlas conceptualmente, podría decirse que la audiencia pública es una herramienta que habilita un espacio para el intercambio de opiniones. No creemos que el resultado de la audiencia pública sea no vinculante; creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su producto final, es decir, al acto administrativo o disposición normativa que originen. No lo son, en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas. Esto habilita todos los controles previstos constitucionalmente y el ejercicio de la accountability societal retrospectiva además de la prospectiva que implica la celebración de la audiencia.
Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias públicas lo constituyen las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas racionalidades responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un horizonte distinto, provocan tensión en la implementación de las audiencias públicas. Las racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad política, la racionalidad jurídica, la racionalidad burocrática y la racionalidad deliberativa. El cruce de los ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas de conflicto, que bien podrían explicar las debilidades en la implementación del instituto.
Las diversas racionalidades responden a diferentes modelos y éstos proponen distintas formas de participación. Estas últimas están basadas en un modelo cívico fruto de tres tradiciones diferentes: la tradición republicana, la tradición democrática y la tradición liberal. La moral de este modelo cívico presenta diversas orientaciones según los países en los que se desarrolla; en el caso de los países de Latinoamérica y el Caribe, se sigue una tradición católica ibérica, que, con una orientación aristótelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y caracteriza al Estado como promotor del bien común. Esta tradición privilegia al Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este último al papel de obediente colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros países y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.
Así, con esta mezcla de tradiciones, con influencias neoliberales de una economía globalizada, con legislaciones surgidas en el escenario de un estado post-privatizaciones, nos encontramos con institutos de participación ciudadana originados en diversas corrientes legislativas y teóricas, que encuentran no pocas dificultades en su implementación. Comprender este trasfondo permite entender mejor la verdadera dimensión del instituto y reconocer qué resultados pueden ser esperados en los supuestos en que se ponga en práctica.
Un valor agregado importante en la celebración de audiencias públicas es la intervención de OSC como consultoras a cargo del monitoreo del proceso, con la finalidad de garantizar las condiciones de transparencia y libre acceso a la información. Esta participación en el monitoreo y brindando asesoramiento acerca de la mejor manera de llevar a cabo el proceso puede contribuir a mitigar una serie de flaquezas que suelen presentarse al momento de la implementación.
Como mencioné más arriba, sobran preguntas y faltan respuestas. Por lo pronto, arriesgo decir que, al encontrarse los institutos de participación como las audiencias públicas en un estadío de desarrollo, nos hallamos ante un portal que puede conducirnos al perfeccionamiento de estas herramientas y espacios. La toma de conciencia de que se trata de un mix de racionalidades, modelos, teorías y prácticas evitará las posturas extremistas a la hora de la crítica y ayudará al estudio desagregado de sus diversos aspectos.
Y nuevamente como Pierre Menard, aquel personaje de Borges que citaba al principio, propongo, recomiendo e invito a la discusión sobre estos temas... pero esta vez sin rechazar la innovación.-
5. Modelos

¿Qué modelos se encuentran explícitos o implícitos en cada una de las racionalidades que mencionamos ut supra? ¿Cuáles son las líneas maestras que guían su accionar? En el caso de Argentina, detrás de la racionalidad política que produjo la reforma del Estado y dio origen a los distintos cuerpos normativos que nos interesan a los efectos del estudio, encontramos claramente perfiladas las directrices del neoliberalismo, modelo de economía abierta donde el Estado tiene un papel mínimo. En él, los actores sociales interactúan según una lógica competitiva individual.
Como base y fundamento de la racionalidad burocrática, encontramos al modelo del Estado burocrático, que se mantiene sobre dos pilares: la jerarquía y la no discrecionalidad. "La jerarquía es cónsona con la fragmentación que exige el despliegue de la racionalidad instrumental. La no discrecionalidad aparece como la respuesta a una administración patrimonialista que se funda en la arbitrariedad; es pues el contrapunto al personalismo, al que se le enfrenta la impersonalidad de la norma y de la exclusión del trato de excepción " (19).
El debido proceso es el modelo que sigue la racionalidad jurídica, y es el que se ha adoptado expresamente en las primeras leyes referidas al control de los servicios privatizados. Así, el reglamento de audiencias públicas del ENRE (Ente Nacional Regulador de la Electricidad) dice en su artículo 1: "El procedimiento administrativo de las audiencias públicas del Ente Nacional Regulador de la Electricidad se regirá fundamentalmente por los principios del debido proceso: publicidad, oralidad, informalismo, contradicción, participación, instrucción e impulsión de oficio y economía procesal".
Por su parte, la racionalidad deliberativa se basa, fundamentalmente, en un modelo de concertación social, donde a través de la deliberación pública se busca intercambiar y debatir diferentes posturas para llegar a soluciones consensuadas.
Ahora bien, habiendo comentado las distintas racionalidades, objetivos y modelos que se entretejen en las audiencias públicas, cabe que nos preguntemos cuál es el tipo de participación que se espera tengan los individuos que intervienen en ellas. O dicho de otra manera, ¿en qué carácter son convocados los actores sociales a participar en las audiencias públicas? Nuevamente formaremos grupos: a) racionalidad política / paradigma del ciudadano consumidor / modelo neoliberal / participación consultiva; b) racionalidad burocrática / paradigma instrumental / modelo del Estado Burocrático /participación administrativa; c) racionalidad jurídica / paradigma del audi alteram pars / modelo del debido proceso /participación procesal; d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo /modelo de concertación social / participación ciudadana.
La participación consultiva (del grupo racionalidad política/paradigma del ciudadano consumidor/modelo neoliberal) tiene su foco puesto en lograr la colaboración funcional de los ciudadanos a través de un adecuado flujo de información entre sociedad y gobierno. El actor esperado es el usuario-consumidor, que se encuentra plasmado en el artículo 42 de la constitución argentina: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios. La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control."
El grupo racionalidad burocrática / paradigma instrumental / modelo del Estado Burocrático tiene una participación de tipo administrativa, instrumental, basada en el tipo de conocimiento que soporta. "Es una consulta con fines funcionales, apelando al aporte de experiencias de actores sociales, ha sido siempre un mecanismo adoptado por el aparato del Estado para satisfacer necesidades de retroalimentación, entre otras" (20). Tal como dice la ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, "el objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados". Lo que interesa es la información que pueden aportar los ciudadanos.
En el supuesto de la participación procesal, la intervención en la audiencia pública se da en carácter de parte en sentido procedimental, o de público asistente. En el Reglamento de Audiencias Públicas del ENRE, el artículo cuatro hace referencia las partes: "Será parte todo aquel que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo o difuso..." y el artículo diez menciona la participación del público: "El público podrá participar oralmente en la audiencia, aún sin calidad de parte, con autorización de la Autoridad que esté a cargo de la misma..."
Por último, la participación ciudadana está asociada a la intervención de actores ciudadanos en actividades públicas en tanto portadores de intereses.
Habiendo llegado a este estadío del trabajo de investigación, nos preguntaremos ahora cuál es la base en la que se sustentan estos constructos teóricos referidos a la participación en audiencias públicas.


6. El modelo cívico. La hipótesis de la ciudadanía permanente

Cuando analizamos el modelo cívico, base de todas las construcciones acerca de la participación ciudadana, encontramos que éste se encuentra sostenido por dos pilares fundamentales para su sustento: una definición muy característica de lo público; y un actor exclusivo en su trama: el ciudadano.
Pero, ¿qué entendemos por lo público? "La idea del espacio público es la de un conjunto de mecanismos para tratar con los problemas colectivos: lo público es, por así decirlo, una solución inevitable, casi espontánea, de los problemas que supone la coexistencia pacífica"(21). Dicho así, todavía no tenemos muchas certezas acerca de lo que queremos decir cuando mencionamos lo público. Tal vez buscando en los orígenes de este concepto podremos arrojar luz sobre la cuestión.
Buceando en el Ancien Regime europeo, vemos que no existía un espacio claro, distinto, específico, que se caracterizara como lo público. No había una separación tajante entre la vida privada de las personas y lo que se conoce como actuación pública. Haciendo semiología de la imagen y de lo actitudinal, todo lo relacionado con los individuos eran signos de un orden social claramente establecido: las vestimentas, las residencias, la forma de comportarse, acciones típicamente privadas para nosotros, significaban entonces notas de una escala jerárquica reconocida públicamente. Con el paso de los siglos se produce una especie de decantación histórica y comienza a reconocerse el espacio privado como algo separado y distinto al poder del Estado, con un ámbito moral diferente. Durante la Edad Media, los complejos vínculos de linaje y vasallaje servían para dar contención a las personas en aquellos puntos que excedían a la tarea del Estado. Allí surgía un mundo no catalogable con los conceptos modernos de público y privado. Pero con el crecimiento del Estado, estas formas hijas de la tradición fueron perdiendo utilidad y los individuos comenzaron a nuclearse en torno a grupos más pequeños. Aparece aquí un nuevo elemento que dio apoyo a esta nueva forma de socialidad, que enseñó a las personas a hacer su fortuna fuera de la tutela de la comunidad y de los señores: el mercado.
¿Qué intentamos señalar con este viaje histórico? Simplemente, que lo público del modelo cívico conlleva una estructura individualista, hija del mercado. Este espacio público, de raíz liberal, ha sido modelado por los individuos que han creado el mercado. ¿Y quien habita este nuevo espacio público? La respuesta sonará conocida: el ciudadano, que antes de cualquier otra cosa, es una persona: hombre o mujer, y como tal, está antes de cualquier creación corporativa o jerárquica. Este último señalamiento viene a transformar toda la trama de las relaciones políticas: surge el contractualismo, porque al encontrarnos con un conjunto de individuos sin relación jerárquica, "la construcción de un poder por encima de ellos no puede justificarse más que suponiendo el consentimiento común de los miembros de la asociación"(22). En consecuencia, ahora al gobierno le toca la tarea de proteger los derechos de individuos.
Este actor individual, por cuyos derechos debe velar el gobierno, es como una figura de dos caras: por un lado es individuo, que en lo privado vela por su interés particular, y por el otro, ciudadano, responsable y solidario en lo público. "Sin embargo, las instituciones políticas están construidas sobre la hipótesis de la ciudadanía como condición permanente, como disposición moral genérica. Esto trae, inevitablemente, problemas, porque hay un conflicto ineludible entre los intereses individuales - egoístas, urgentes, limitados- y los intereses comunes" (23). Esta tensión es vivida a diario por individuos-ciudadanos anónimos, representantes electos, funcionarios públicos: están obligados a atender sus propias necesidades y a vigilar, el mismo tiempo, el bien común: esta construcción supone un ser responsable y moderado en lo público y austero en lo privado. Y como seres humanos que son, falibles y tentables, con un pie en el Cielo y otro en el Infierno, no siempre mantienen la balanza equilibrada.
Ahora bien: somos ciudadanos de Latinoamérica y el Caribe. No estamos influidos por la visión calvinista, que reforzó el individualismo y favoreció la ciudadanía desde la sociedad; tampoco tenemos resabios del protestantismo luterano, que en la línea de San Agustín y Platón, aceptan la autoridad y el fuerte nacionalismo. Seguimos, más bien, una tradición católica ibérica, que, con una orientación aristótelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y caracteriza al Estado como promotor del bien común. Esta tradición privilegia al Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este último al papel de obediente colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros países y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.


7. La moral pública del modelo cívico

Después de haber presentado al ciudadano de nuestra región, cabe que nos preguntemos: ¿de dónde surge nuestro modelo cívico? Básicamente, es una combinación de tres tradiciones bien diferentes: la tradición republicana, la tradición liberal y la tradición democrática, cuya interacción provoca no pocos conflictos y dilemas(24).
El modelo que sigue la tradición republicana tiene su origen en la Roma clásica y en ella, la vida pública tiene un valor y una moralidad propios. El énfasis es puesto en la virtud de los ciudadanos y en la firme convicción de que existe un bien común público que está por encima de los intereses que persiguen los particulares; dice Escalante Gonzalbo que "supone una inequívoca superioridad moral del interés público sobre los privados"(25). Así lo dice claramente la constitución argentina dice en su artículo diecinueve: "Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados".
En el caso de la tradición liberal, el acento es puesto en las garantías individuales, en la tolerancia y en el orden jurídico. Es la inversa de los valores sustentados por la tradición republicana: el fundamento de la moral pública es el respeto al individuo. También este principio es recogido en la constitución argentina, como puede verse en los garantistas artículos dieciocho y diecinueve: "Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita emanada de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquella exija, hará responsable al juez que la autorice"; "Ningún habitante de la Nación será obligado a h hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe". La tolerancia podemos hallarla reflejada en el artículo dieciséis: "La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento; no hay en ella fueron personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley..."
Finalmente, la tradición democrática hace de la participación, la justicia y el autogobierno su señal distintiva. También encontramos estos tres principios reflejados en la constitución argentina: la justicia se encuentra resguardada en varios artículos, como el ciento nueve, que dice que "en ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Por su parte, los artículos ciento veintiuno al ciento veintinueve se refieren en cierto modo al autogobierno, asegurando el poder constituyente de segundo grado de las provincias y las autonomías municipales, entre otros derechos. Finalmente, en el artículo 42, la participación comienza a ser esbozada, pero referida a usuarios y consumidores; en ninguna parte del artículo se menciona la palabra ciudadano y sí se repite tres veces consumidores y usuarios.
El modelo cívico, que es la base de las construcciones acerca de la participación ciudadana, reúne, como creación histórica, en un solo ente, las tres tradiciones.
Punto 2. Orientaciones axiológicas del instituto de Audiencias Públicas

1. Las orientaciones axiológicas

Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias públicas está constituido por las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas racionalidades responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un horizonte distinto, provocan tensión en la implementación de las audiencias públicas. Las racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad política, que es la que está relacionada con la ideología que nutre la acción de gobierno; la racionalidad jurídica, que tiene que ver con la implementación normativa de la voluntad estatal; la racionalidad burocrática, que es aquella relacionada con el racionalismo crítico de los técnicos; y la racionalidad deliberativa, que hace referencia al modo de formación de la voluntad de la sociedad civil. El cruce de los ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas de conflicto, que bien podrían explicar las debilidades en la implementación del instituto.


2. Los diferentes tipos de racionalidades

El análisis de la legislación existente en Argentina referida al tema de audiencias públicas y la realización de distintos trabajos de campo durante el proceso de implementación, nos lleva a advertir la existencia de distintas orientaciones en la génesis misma de creación del instituto. Esto conduce a que intente darse forma jurídica a postulados surgidos desde la sociedad civil, pero que deben adaptarse la concepción ideológica impuesta desde la conducción política y que está sesgada por los modelos económicos en boga. Cabe aclarar que tampoco podemos hablar de audiencias públicas de modo genérico, aún dentro de un mismo país: las diferencias entre audiencias públicas realizadas por el gobierno nacional, o por un ente regulador de servicios públicos privatizados, o por la Jefatura de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o por un municipio de la zona metropolitana, son abismales. Y es aquí, precisamente, donde entra a jugar el tema de las racionalidades.
2.1. Racionalidad política. Este tipo de racionalidad tiene relación directa con la orientación ideológica que los gobiernos imprimen a sus gestiones y marcan sensiblemente las instituciones jurídicas que se proyectan durante sus mandatos. En el caso de Argentina, el proceso de privatizaciones de los servicios públicos se llevó a cabo bajo el signo de una política económica netamente neoliberal, en la que primó un criterio fiscalista y de caja y que marcó a fuego la eventual participación ciudadana. Los entes reguladores que surgen en consecuencia prevén la realización de audiencias públicas en una serie de supuestos, que resultan totalmente funcionales al proceso privatizador y que las inserta en un proceso de reforma económica que busca redefinir el rol y las funciones del Estado a favor de una supuesta revalorización de la sociedad civil.
2.2. Racionalidad jurídica. La racionalidad jurídica está directamente relacionada con el derecho constitucional y administrativo y como tal, se encuentra profundamente influenciada por los principios audi alteram pars y fair procedure. No se trata de otra cosa que de la garantía de oír al interesado antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos e intereses. Esta garantía individual de defensa en juicio, trasladada al campo de la administración pública, da origen a "la necesidad política y jurídica de escuchar al público antes de adoptar una decisión, cuando ella consiste en una medida de carácter general, un proyecto que afecta al usuario o a la comunidad, etc." (14) Los derechos que tienen los ciudadanos desde esta racionalidad son de naturaleza procedimental.
2.3. Racionalidad burocrática. Este tipo de racionalidad es netamente instrumental, "tanto en términos de la creación de condiciones para la discusión pública como para la resolución efectiva de problemas" (15).
2.4.Racionalidad discursiva. Es la racionalidad propia de la sociedad civil y está más encaminada a los fines que a los medios; por eso vamos a ver, más adelante, como surgen los conflictos cuando se intenta adoptar decisiones referidas a los medios de instrumentación de determinada política, utilizando una racionalidad discursiva.


3. Paradigmas

¿Cuáles son los paradigmas que encontramos en cada una de estas racionalidades que atraviesan las audiencias públicas? Básicamente, relacionaremos un tipo de paradigma con un tipo de racionalidad, de modo tal de formar pares: a) racionalidad política / paradigma del ciudadano consumidor; b) racionalidad burocrática / paradigma instrumental; c) racionalidad jurídica / paradigma audi alteram pars; d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo.
3.1.Paradigma del ciudadano-consumidor. El paradigma del ciudadano consumidor "sobreenfatiza los deberes ciudadanos y remarca la necesidad de ampliar las posibilidades de elección y control sobre los servicios públicos por parte de los ciudadanos en tanto clientes y consumidores." (16). Ya no se exige al Estado en resguardo de garantías y derechos civiles y políticos; se presentan quejas, denuncias y sugerencias a entes reguladores y empresas para preservar los derechos como usuarios.
3.2. Paradigma instrumental. El paradigma instrumental concede un valor preeminente a la participación en cuanto sea funcional a la obtención de insumos para el proceso correspondiente. Un ejemplo puede presentarlo la ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires: "El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados" (17). Esto no es otra que brindar a las autoridades la posibilidad de readecuar su oferta a los cambios que se producen en la demanda por parte de los ciudadanos.
3.3. Paradigma audi alteram pars. En materia procesal existe la garantía de oír al interesado antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos o intereses; por extensión, escuchar al público "al efecto de que aquel pueda también ser oído con debate y prueba, con conocimiento del expediente, con la posibilidad de hacer un alegato y el derecho a obtener una decisión fundada sobre sus peticiones" (Gordillo, "El procedimiento de Audiencia Pública", VIII-2)
3.4. Paradigma deliberativo. El paradigma deliberativo es el propio de la sociedad civil; por medio de la deliberación los ciudadanos tienen la oportunidad de conocer distintos puntos de vista, ampliar sus horizontes de pensamiento y provocar un cambio de perspectiva respecto de problemas puntuales. "No basta con que esté dada la virtualidad de la interacción social, sino que hay requisitos que aluden a la comunicación libre de dominación, de modo que en el transcurso de la discusión pueda suscitarse un cambio en la visión de los problemas y, consecuentemente, la posibilidad de la modificación de las posiciones previas, producto de las perspectivas diversas" (18).


4. Aspectos comprometidos

¿Cuáles son los aspectos que se desean reforzar cuando comienzan a actuar las diferentes racionalidades? ¿Qué intenta validar la autoridad que convoca a audiencia pública? ¿Qué persigue el burócrata con la realización de la audiencia? ¿Qué intenta preservar el jurista cuando reglamenta el procedimiento? ¿Qué espera el ciudadano cuando es convocado a participar?
Las respuestas que intentaremos brindar demostrarán que cada uno de estos diferentes actores busca obtener un output diferente: la autoridad administrativa o legislativa buscará legitimar decisiones; el burócrata, tratará de obtener insumos que sean funcionales a sus proyectos técnicos; el jurista tratará de aplicar correctamente un marco procedimental; el ciudadano tratará de participar activa y conscientemente para incidir en la toma de decisiones.
Una vez presentados los puntos que anteceden, cabe que nos preguntemos cuáles son los modelos que dan origen a los distintos tipos de racionalidades.
7. El carácter vinculante de las audiencias públicas

Contrariamente a lo que algunos autores sostienen respecto del carácter de las audiencias públicas, creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su producto final, es decir, al acto administrativo o disposición normativa que originan. No lo son, en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas(12). La fundamentación es la siguiente: una vez finalizada la audiencia pública, la autoridad convocante sancionará un acto administrativo o disposición normativa producto de la audiencia pública. Ese acto administrativo o norma, según el caso, sí vincula a la autoridad de la que emana; de lo contrario, nos encontraríamos ante un acto que la autoridad origina con el expreso propósito de violar a continuación.
Las consecuencias del carácter vinculante del producto final de las audiencias públicas deviene en la posibilidad de exigir su posterior cumplimiento y habilita a la sociedad civil para ejercer la accountability societal retrospectiva. Esto permitiría el seguimiento de la actividad posterior a la audiencia pública y la comprobación de cuál es la devolución hacia la sociedad civil por parte de las autoridades.
En el caso de las audiencias públicas convocadas por entes reguladores de servicios públicos privatizados y que se rigen expresamente por el procedimiento administrativo y las reglas del debido proceso, el carácter vinculante surge aún más diáfano. La resolución que se dicte en definitiva luego de celebrada la audiencia pública deberá fundarse en la prueba producida y considerará todos los hechos que se hayan presentado; esto marca el carácter no discrecional de la resolución que recaiga.
Refuerza la idea de lo vinculante del resultado de la audiencia pública el artículo 3(13), que establece que "la omisión de la convocatoria ala audiencia pública, cuando esta sea un imperativo legal, o su no realización por causa imputable al órgano convocante, es causal de nulidad del acto que se produzca en consecuencia, quedando abierta la actuación judicial". Analicemos lo expuesto: existen casos en los que la convocatoria a audiencia pública es un imperativo legal, por lo tanto cabe suponer que la opinión que pueda manifestar la ciudadanía es tenida en alta consideración. En caso de que la autoridad pase por alto la convocatoria y omita la audiencia pública, el acto que se produzca es nulo. ¿Cabe suponer que la ley establecería como obligatoria la convocatoria a audiencia pública para luego decir que la misma no es vinculante y acto seguido declarar nulo el acto que se dicte en su consecuencia?
De lo expuesto se colige que, si bien las opiniones que se vierten durante las audiencias públicas no son vinculantes y se las considera a simples efectos consultivos, el producto de la audiencia pública, es decir el acto administrativo o normativo que emana, sí es vinculante. Al tratarse de un acto administrativo o normativo emanado de autoridad competente, el mismo es pasible de todos los controles previstos constitucionalmente y es posible ejercer a su respecto la accountability societal retrospectiva, además de la prospectiva que implica su celebración.
6. Fortalezas

Los defensores de las audiencias públicas señalan una serie de fortalezas en la implementación del instituto:
• Logran que el responsable de tomar la decisión cuente con la mayor cantidad de información posible;
• Involucran a los destinatarios de la decisión en el proceso de informar sobre las alternativas, opiniones, intereses y puntos de vista relacionados con el tema;
• Generan un canal de compromiso responsable entre la autoridad y los interesados, donde estos últimos participan en pie de igualdad;
• Mantienen la transparencia y publicidad de los temas que se debaten;
• Comprometen a los destinatarios de la decisión a través de la participación;
• Se obtiene una decisión de mayor legitimidad para los destinatarios/interesados
5. Debilidades

Son numerosos los críticos de las audiencias públicas, quienes hacen oír su voz cada vez que pueden en seminarios, congresos, talleres y jornadas. Las observaciones que realizan y que sirven para señalar defectos o debilidades del instituto tienen su razón de ser y por ello mismo no debemos dejarlos de lado, como suelen verse tentados de hacer aquellos que se han convertido en sus más fervientes defensores. Las Audiencias Públicas no constituyen la solución a todos los problemas del ciudadano, ni reflejan el modo de participación por excelencia ni aseguran resultados inigualables; como toda creación humana, tienen sus falencias y por la misma razón, son perfectibles. Es bueno recoger las críticas y tratar de fortalecer aquellos ítems que admiten tal solución.
Para comenzar, mencionaremos los aspectos que han recibido críticas más fuertes, provenientes de organizaciones de la sociedad civil, académicos y partidos políticos. En esta línea, se dice que las Audiencias Públicas: refuerzan las asimetrías en la representación; constituyen una parodia de participación ciudadana; están condicionadas por la posibilidad de tener libre acceso a la información por parte de los ciudadanos; son funcionales a los organismos que las convocan; los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en ellas. A continuación, analizaremos someramente cada una de las críticas enunciadas.
1. Refuerzan las asimetrías en la representación. La convocatoria para participar en Audiencias Públicas supone un escenario ideal en el que la autoridad administrativa o legislativa efectúa un llamado a la ciudadanía y ésta acude al espacio que se halla habilitado a tales efectos para hacer oír su voz, previo a la toma de decisión de algún asunto administrativo o legislativo. En este escenario ideal, todos los vecinos toman contacto con la convocatoria, todos están en igualdad de condiciones para asistir a las reuniones y hacerse oír y no existen dificultades de orden educativo y cultural que dificulten la comprensión de la documentación que se discute en la Audiencia. Pero como los escenarios ideales no se presentan en la vida diaria y las circunstancias no se adaptan a los deseos de gobernantes y gobernados, nos encontramos con que la realidad es muy diferente, no concordando el ser con el deber ser.
Cuando se convoca a audiencia pública, ¿toman conocimiento de la convocatoria todos los interesados? Desde una lógica jurídica, la respuesta es afirmativa, porque cumpliendo con las previsiones reglamentarias y respetando las pautas y plazos de publicidad, se supone que el decreto de convocatoria ha tomado estado público. Un principio general del derecho juega a este respecto: la ley se reputa conocida por todos. Y cuando hablamos de ley, lo hacemos en sentido amplio: puede ser ordenanza, decreto, ley propiamente dicha. Por otra parte, entra en escena la notificación ficta: una vez publicado el aviso de convocatoria en medios de circulación masiva nacional y/o en la prensa local, se consideran notificados todos los ciudadanos.
Pero en los hechos, las cosas son muy distintas. No todas las personas leen los periódicos, ya sea porque no les interesa hacerlo o porque su situación económica no les permite adquirirlos a diario. Muchas otras sí los compran, pero no acostumbran leer aquellos recuadros con tipografía pequeña y diseño poco atractivo que suelen contener a las convocatorias. Finalmente, encontramos un grupo que lee los diarios y todos los avisos oficiales que se publican; también hallamos personas que toman conocimiento de la Audiencia Pública por terceros. De este grupo de personas informadas van a surgir subgrupos: aquellos que militan en política, otros que participan en OSC y habrá quienes no hacen ni una cosa ni la otra. En cada subgrupo habrá personas con mayor o menor formación educativa, con mayor o menor poder económico, con mayor o menor gravitación social. A la hora de asistir a la Audiencia Pública, ¿podemos decir, entonces, que todos los ciudadanos están en igualdad de condiciones? ¿O tal vez aquellos más informados y con pertenencia a organizaciones fuertes tienen mayores posibilidades de tener una participación efectiva? Teniendo en cuenta las diferencias socioeconómicas y que la capacidad organizativa es un recurso de poder escaso, "resulta clave el asunto de cómo es posible construir una equipotencia de fuerzas o al menos determinar cuáles son sus condicionantes" (9).
Muchas veces, desde el mismo Estado se refuerzan estas asimetrías en la representación al favorecer a los grupos más organizados y a aquellos que revistan en un registro oficial de organizaciones con participación en la comunidad. Al respecto, dice Cunill: "La inserción legalizada de asociaciones en el sector público con el argumento de que de otra manera la influencia efectiva de grupos organizados en la política estatal no sería controlable, tiende en los hechos a reforzar su poder, al menos en términos relativos, en la medida en que la influencia de los grupos favorecidos crece en detrimento de los intereses no organizados" (10).
En la Constitución Nacional Argentina, dos artículos propician la constitución y registro de determinado tipo de OSC. Dice el artículo 42 en su parte pertinente: "... las autoridades proveerán a la protección de esos derechos (referidos a la relación de consumo)... y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios"; asimismo, el artículo 43 del mismo cuerpo legal menciona a "... las asociaciones que propenden a esos fines (referidos a los derechos de incidencia colectiva), registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización...". Esta representación de intereses sociales a través de su asociación con alguna organización existente que actúe en nombre de tales intereses muestra algunas debilidades cuando es el Estado el que toma injerencia en su selección; "formalizar dicha injerencia supone atribuirle poder al Estado para reconocer unas organizaciones sobre otras (...) Por este medio, se convierte una posibilidad cierta la selección de intereses sociales funcionales a sus propios intereses, que asiente expresamente la distribución desigual del poder social" (11).
2. Constituyen una parodia de participación ciudadana. Esta es una de las críticas más fuertes que se les formulan, sobre todo cuando se hace referencia a las Audiencias Públicas previstas en la ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Son mayoría los autores que hablan de Audiencias Públicas consultivas y no vinculantes, al referirse a la mencionada ley 6. Este carácter meramente consultivo, que no provoca ningún tipo de vínculo con la decisión que tome la autoridad, es el principal defecto que se señala; la participación en simple carácter consultivo no es considerada participación. Tal vez sea conveniente efectuar algunas acotaciones a este respecto; si pudiéramos hacer una geología en el campo de la participación, podríamos hablar de participación pasiva, participación activa y participación proactiva. En la participación pasiva, los ciudadanos solamente son tomados en cuenta a través de las opiniones que pueden vertir a través de encuestas. Con la participación activa el ciudadano opina vis a vis con las autoridades; opina, no propone. Una pregunta surge, inevitable, ¿es esperable, a futuro, alcanzar una participación proactiva, propositiva y vinculante?
3. Están condicionadas por el libre acceso a la información por parte de los ciudadanos. Si bien es cierto que es condictio sine qua non estar informado para poder participar, esta supuesta debilidad puede convertirse en una oportunidad de desarrollar mecanismos que pongan a disposición de la ciudadanía los materiales y documentos necesarios para estar informados. Y podemos ir más allá del libre acceso a la información: es necesario que los ciudadanos comprendan la información que se pone a su disposición, más allá de tecnicismos y especificaciones científicas.
4. Son funcionales a los organismos que las convocan. Esta crítica es factible en muchos casos, pero la observación parece cobrar mayor peso en las audiencias públicas convocadas por los entes reguladores de los servicios públicos privatizados.
5. Los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en ellas. Esta crítica está referida a una actividad ex post respecto de la Audiencia Pública. Y aún así puede responderse que existen nuevas figuras jurídicas que pueden ir arrojando luz sobre este punto, tal como lo es la firma de pactos de integridad.
4. Diferencia con otros institutos

La consulta popular vinculante o referendum es un mecanismo por el cual el pueblo interviene en la adopción definitiva de las leyes ejerciendo atribuciones de vetar o sancionar, análogas a las de un Jefe de Estado de una democracia constitucional. Básicamente encontramos dos grandes diferencias: una está referida al procedimiento mismo de la consulta (que en el caso del referendum es monoetápico) y la otra se relaciona con la potestad de obligar en su resultado que tiene la consulta popular y de la que no goza la audiencia pública.
Tal vez resulte más complicado advertir la diferencia con la consulta popular no vinculante, que es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos son consultados previamente a la toma de una decisión, y el resultado no tiene efecto vinculante. De todos modos, la diferencia más visible con la audiencia pública sigue estando en el procedimiento de implementación de la consulta.
3. Clasificación

"¿A partir de qué ‘tabla ’, según qué espacios de identidades, de semejanzas, de analogías, hemos tomado la costumbre de distribuir tantas cosas diferentes y parecidas?... Porque no se trata de ligar las consecuencias, sino relacionar y aislar, de analizar, de ajustar y de empalmar contenidos concretos, nada hay más vacilante, nada más empírico (cuando menos en apariencia) que la instauración de un orden de las cosas..."(8) . La transcripción de Foucault ha sido realizada a los efectos de dar sentido a la clasificación que propondremos más abajo. Es una clasificación vacilante, sí, pero por sobre todo empírica, construida sobre la base de la experiencia de trabajo más que sobre supuestos teóricos. No intenta ser una clasificación definitiva; sirve sólo a los efectos de instaurar un orden en el análisis de las audiencias públicas.
Clasificaremos las audiencias del siguiente modo:
1. Según quien convoca. De acuerdo a quien se constituya en autoridad convocante, podríamos clasificar a las audiencias públicas en administrativas, legislativas o como referidas a la actividad regulatoria de los servicios públicos privatizados. Las audiencias públicas administrativas son aquellas convocadas por autoridades pertenecientes a los poderes ejecutivos, en cualquiera de los niveles de gobierno, ya sea nacional, provincial o municipal. Son audiencias públicas legislativas las convocadas por autoridades pertenecientes a los poderes legislativos, en cualquiera de los niveles de gobierno, es decir Congresos (Parlamentos) o Concejos Deliberantes. Las audiencias públicas referidas a la actividad regulatoria de servicios públicos privatizados son aquellas convocadas por los entes reguladores.
2. Según el tipo De acuerdo a la tipología a que pertenezcan, las audiencias públicas pueden ser temáticas, de requisitoria ciudadana o para designaciones y acuerdos. Son audiencias públicas temáticas aquellas que se convocan a efectos de conocer la opinión de la ciudadanía respecto de un asunto objeto de una decisión administrativa o legislativa. Las audiencias de requisitoria ciudadana, por su parte, deben convocarse cuando así lo solicite un determinado porcentaje de ciudadanos. Las audiencias para designaciones y acuerdos se realizan sólo a efectos de considerar la idoneidad y las impugnaciones, en caso que las hubiere, de las personas propuestas para ocupar cargos públicos.
3.Según el régimen procedimental. Según si se encuentran previstas legislativamente y reglamentadas en su procedimiento para ser operativas, las audiencias públicas pueden ser con marco regulatorio y sin marco regulatorio.
4. Según el nivel de gobierno en que se insertan. Las audiencias públicas pueden ser convocadas por las autoridades administrativas, legislativas o de entidades u organismos facultados para ello, o autoconvocadas por la ciudadanía en los distintos niveles de gobierno, y así encontramos audiencias públicas en el ámbito nacional, provincial o municipal.
5. Según el tipo de convocatoria. Según sea la convocatoria de que se trate, las audiencias públicas pueden ser obligatorias, facultativas o convocadas por la ciudadanía. Son obligatorias todas aquellas que se encuentran previstas como tales en la normativa.; contrario sensu, son facultativas aquellas que no están previstas expresamente en los cuerpos legales, pero que pueden ser convocadas por las autoridades o solicitadas por los ciudadanos. Por último, las convocadas por la ciudadanía son las que deben convocarse cuando así lo solicite un determinado porcentaje de ciudadanos.
6. Según el control y evaluación externo. Para asegurar una mayor transparencia en el procedimiento, las audiencias públicas pueden ser objeto de monitoreo externo; de aquí, podemos distinguir en audiencias públicas con monitoreo o sin monitoreo. Las audiencias públicas con monitoreo son aquellas audiencias públicas respecto de las cuales se realiza un control y evaluación externo por parte de un organismo tercero imparcial. Las que no cuentan con monitoreo son aquellas en las que no participa una organización ajena al proceso para que garantice la transparencia del procedimiento.